VII SA/Wa 2359/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę 1. Postanowieniem nr [...] (znak PINB [...]) z [...] czerwca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 152 § 1, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 148, dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu wniosku P. G. z [...] czerwca 2019 r. o wstrzymanie wykonania decyzji PINB Nr [...] z [...] maja 2019 r., odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji ostatecznej i prawomocnej Nr [...] z [...] maja 2019 r., udzielającej Inwestorowi W. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "B" z garażem podziemnym w osiach konstrukcyjnych [...], wybudowanego na terenie obejmującym działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] obręb [...], położone w S. oraz określającej wykonanie robót budowlanych polegających na budowie placu zabaw, murków oporowych, części utwardzeń oraz robót wykończeniowych w lokalach mieszkalnych w w/w budynku (dalej również: "roboty budowlane") w nieprzekraczalnym terminie do dnia 30 sierpnia 2020 r. PINB przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] kwietnia 2019 r., Inwestor wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "B" z garażem podziemnym w osiach konstrukcyjnych [...] (dalej: "budynek") na terenie obejmującym działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] obręb [...] położonych w S. (dalej: "teren działek"). W dniu [...] maja 2019 r. dokonano kontroli obowiązkowej budynku, w wyniku której, w zakresie określonym w art. 59a ust. 1 p.b., nie stwierdzono istotnych odstępstw od warunków i ustaleń wynikających z decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynek A i B ze wspólnym garażem podziemnym, budynek C bez garażu podziemnego) projektowane na terenie składającym się z działek nr. ew. [...],[...] w obrębie [...], położonych w S. przy ul. K. oraz decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] czerwca 2018 r., przenoszącej decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. na rzecz W. Sp. z o. o. Wspomniane czynności kontrolne wykazały, że nie zostały wykonane roboty budowlane, polegające na budowie placu zabaw, murków oporowych, części utwardzeń oraz robót wykończeniowych w lokalach mieszkalnych w budynku (w związku z czym w pkt 2 sentencji decyzji PINB z [...] maja 2019 r. określono termin do wykonania powyższych robót). Decyzją z [...] maja 2019 r. PINB udzielił Inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku oraz określił wykonanie robót budowlanych w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] sierpnia 2020 r. Wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. P. G. żądał wstrzymania wykonania decyzji PINB z [...] maja 2019 r. Argumentował, że treść zawarta w złożonym przez niego wniosku z [...] czerwca 2019 r. o wznowienie postępowania administracyjnego dot. udzielenia Inwestorowi W. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku na terenie działek wskazuje, iż wznowienie postępowania spowoduje uchylenie powyższej decyzji. Poinformował również o złożeniu skargi do WSA na rozstrzygnięcia organów administracji publicznej wydane w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu I instancji, żądanie wstrzymania wykonania rzeczonej decyzji było bezpodstawne. PINB podkreślił, że okoliczność złożenia skargi do WSA nie obliguje PINB do wstrzymania wykonania decyzji. Przedstawiono, że rzeczona skarga nie ma bezpośrednio wpływu na postępowanie administracyjne o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku, wybudowanego na terenie działek, w wyniku którego organ nadzoru budowlanego wydał decyzję z [...] maja 2019 r. Rozpatrzenie wniosku Inwestora – W. Sp. z o.o. z [...] kwietnia 2019 r. było działaniem w ramach własnych kompetencji PINB. 2. Pismem z [...] lipca 2019 r. P. G. wniósł zażalenie na postanowienie PINB nr [...] z [...] czerwca 2019 r. Stwierdził, że powyższe postanowienie udowadnia, iż organy administracji działają świadomie na korzyść W. Sp. z o. o. Nie odnosząc się do treści i uzasadnienia postanowienia, opisał swoje zarzuty względem decyzji PINB z [...] kwietnia 2019 r. podnosząc, iż została wydana z naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. Zarzucił organowi I instancji fałszowanie dat wydawanych rozstrzygnięć. Podkreślił, że ograniczono mu możliwości wpływu na przedmiotowe postępowanie oraz nie uwzględniano jego wniosków, czym naruszono art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. P. [...] wnioskował o wstrzymanie wykonania decyzji PINB z [...] maja 2019 r. 3. Postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "[...] WINB", "Inspektor Wojewódzki"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., po rozpoznaniu zażalenia P. G. z [...] lipca 2019 r. na postanowienie PINB z [...] czerwca 2019 r. odmawiające wstrzymania wykonania własnej ostatecznej i prawomocnej decyzji z [...] maja 2019 r. udzielającej inwestorowi – W. sp. z o. o. pozwolenia na użytkowanie budynku na terenie działek oraz określającej wykonanie robót budowlanych, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Inspektor Wojewódzki ocenił, że postanowienie PINB nr [...] z [...] czerwca 2019 r. powinno zostać utrzymane w mocy, ponieważ odpowiada przepisom prawa. Przytaczając art. 152 § 1 k.p.a. organ II instancji podkreślił, że Inspektor Powiatowy wydając postanowienie w I instancji powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne oraz wstępnie ocenić na ich podstawie, czy istnieją przesłanki do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Inspektor Wojewódzki wskazał, że PINB słusznie przyjął, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. [...] WINB przytaczając art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. podkreślił, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, a strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wskazano również na ograniczenie, przez art. 59 ust. 7 p.b. względem art. 28 k.p.a., kręgu podmiotów, które posiadają status strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie są nimi wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji [...] – inwestor i Prezes [...]. Inspektor Wojewódzki wskazał, że akta sprawy nie wskazały, aby P. G. był stroną postępowania w przedmiotowej sprawie. Poinformowano, że argumenty przedstawione przez skarżącego w zażaleniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia PINB. 4. Pismem z [...] września 2019 r. P. G. wniósł do WSA w Warszawie skargę na postanowienie z [...] sierpnia 2019 r. Skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie jest przejawem celowego łamania prawa przez organ na niekorzyść P. G., nadużywania władzy i przekraczania kompetencji [...] WINB. Wskazał również, że powyższe postanowienie jest świadomą i celową próbą usankcjonowania działań przestępczych Inwestora – W. sp. z o. o. Skarżący zarzucił postanowieniu organu II instancji naruszenie prawa, wymieniając art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 33, art. 49 pkt 2 i pkt 4a, art. 81, art. 84, art. 84a p.b., a także art. 140, art. 144 k.c. oraz art. 2, art. 32 i art. 64 Konstytucji. Poinformował, że odpowiedź na wszystkie argumenty organu II instancji, uzasadniające wydanie zaskarżonego postanowienia, zostały przedstawione we wcześniejszych pismach w przedmiotowej sprawie. Zarzucając wadliwość postanowienia [...] WINB z [...] sierpnia 2019 r. podniósł, iż wynika ona z wadliwości decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. P. G. wskazał, że organy administracji publicznej w przedmiotowej sprawie nie zastosowały się do wyroku WSA w Warszawie z 22 maja 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2609/18). Podkreślił, że posadowienie budynku A oraz budynku B z przedmiotowej sprawy oparte na fałszywych danych, jest złamaniem prawa budowlanego. Skarżący wniósł również o powołanie biegłego sądowego celem ustalenia okoliczności, czy budowa i oddanie do użytkowania budynków A i B przedmiotowej inwestycji powoduje ograniczenia w korzystaniu i zabudowie nieruchomości sąsiednich. Wniesiono o uchylenie postanowienia Inspektora Wojewódzkiego z [...] sierpnia 2019 r., a także poprzedzających go rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. 5. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał na bezzasadność zarzutów podniesionych w skardze. Podkreślił, że okoliczności sprawy nie wykazały prawdopodobieństwa uchylenia decyzji PINB z [...] maja 2019 r. w wyniku postępowania wznowieniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest postanowienie [...] WINB Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. utrzymujące w mocy wcześniejsze postanowienie PINB z [...] czerwca 2019 r. w zakresie o odmowy wstrzymania wykonania decyzji PINB Nr [...] z [...] maja 2019 r. (pozwolenie na użytkowanie budynku). Postanowienia te zapadły w trybie wznowienia postępowania administracyjnego zainicjowanego przez Skarżącego. 2. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcia organów są prawidłowe. W związku z tym, wszelkie zarzuty skargi należało uznać za niezasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i ich wykładnię. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Interpretacja przesłanki z art. 152 § 1 k.p.a. powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 776/19). W ocenie Sądu, organy zasadnie przyjęły, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Szczegółowe przesłanki wynikających z tego twierdzenia wskazano w zaskarżonych postanowieniach. Sąd w pełni je akceptuje. Podstawą wniosku skarżącego o uruchomienie nadzwyczajnego trybu postępowania były przesłanki opisane w art. 145 § 1 pkt 1 i § 4 k.p.a. (tj. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe oraz to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Zgodnie zaś z art. 59 ust. 7 p.b., "stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji [...] - inwestor i Prezes [...]". Przepis ten zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor, ewentualnie organ w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1139/17). Ustawa p.b. posługuje się terminem "inwestor" w wielu miejscach, jednak nie zawiera definicji legalnej tego pojęcia. Niemniej jednak z całokształtu przepisów p.b. wynika, że inwestorem jest osoba fizyczna lub prawna bądź też inna jednostka nie posiadająca osobowości prawnej. Inwestor zatem inicjuje działalność budowlaną, tj. podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę, finansuje przedsięwzięcie, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, a finalnie podejmuje czynności niezbędne do użytkowania wykonanej inwestycji (por. wyrok NSA z 23 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1874/15). 3. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący był "inwestorem" budynku mieszkalnego wielorodzinnego "B" z garażem podziemnym wybudowanego na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] obręb [...] położone w S.. Do wystosowanego wniosku z [...] czerwca 2019 r. nie zostały także załączone żadne dowody mogące uprawdopodabniać oparcie przez organ powiatowy rozstrzygnięcia tj. decyzji Nr [...] na dowodach, które były fałszywe. Skarżący ograniczył się do wskazania "błędnego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji" oraz "ograniczenia" dla sąsiednich nieruchomości, wnioskując o przeprowadzenie dowodu w tym zakresie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego. Niezależnie od powyższego organy słusznie wskazały, że okoliczność złożenia skargi do sądu administracyjnego WSA nie obliguje organów do wstrzymania wykonania decyzji Nr [...] w oparciu o art. 152 k.p.a. Postępowanie to bowiem pozostaje bez żadnego wpływu na postępowanie administracyjne zakończone przez organ administracyjny. W ocenie Sądu, argumenty przedstawione przez skarżącego nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Zarzuty skarżącego wskazujące na dopuszczenie się w toku prowadzonego przez organy postępowania przestępstwa "antydatowania", "zmowy urzędniczej" oparte zostały wyłącznie na odmiennej ocenie materiału dowodowego w sprawie zakończonej decyzją PINB w [...] Nr [...]. Stanowią subiektywne odczucia Skarżącego i nie mają zasadniczego wpływu na treść analizowanego rozstrzygnięcia. Zasadnie organy wskazały również, że w p.b. przewidziany został odrębny tryb postępowania w sytuacji stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu (art. 57 ust. 7 p.b.). Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 p.b. kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1090/18). Dodatkowo zasadnie organy zauważyły, że przytaczany przez Skarżącego wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2609/18) wydany został w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "B" z garażem podziemnym na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] obręb [...] położone w S. a nie oddania tego obiektu do użytkowania. 4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną.