II SA/Rz 1040/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "SKO") z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r. poz. 341 – zwana dalej "ustawą"). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Sąd Okręgowy w [...] prawomocnym wyrokiem z dnia [...] września 2018 r. sygn. [...] orzekł wobec W.R. zakaz kierowania wszelkimi pojazdami mechanicznymi w ruchu lądowym, z wyłączeniem pojazdów mechanicznych, do których prowadzenia wymagana jest kategoria "C". W dniu [...] września 2018 r. W.R. zwrócił dokument prawa jazdy kategorii: B, C nr [...], druk nr [...]. Następnie na podstawie w/w wyroku sądowego oraz zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks kamy wykonawczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 676) i art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy Starosta decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] orzekł o cofnięciu wyżej wymienionemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. Wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. W.R. zwrócił się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii C. Po rozpoznaniu ww. wniosku Starosta decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] odmówił zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kat. C – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym w zakresie kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, C1, C1E, CE, D1, D, BE, D1E, DE, T, orzeczonego prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] II Wydział Karny z dnia [...].09.2018 r., sygn. akt. [...], na okres 3 lat, obowiązującego od dnia [...] września 2018 r. do dnia [...] września 2021 r. włącznie, oraz - w czasie obowiązywania wobec W.R. decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii: B. Organ wskazał, że jest związany w swym działaniu przepisami ustawy o kierujących pojazdami. Z ich treści, a w szczególności z art. 12 ust. 2 pkt 2, 3 oraz ust. 3 tej ustawy wynika, że dokument prawa jazdy kategorii C nie może być zwrócony w okresie obowiązywania orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych oraz decyzji o cofnięciu uprawnień obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Odwołanie od decyzji złożył W.R. wnioskując o uchylenie ww. decyzji i zwrot zatrzymanego prawa jazdy, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście. Kwestionowanej decyzji zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 2 pkt. 2, 3 oraz art. 12 ust. 3 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, sprzeczne z systemem prawa polskiego i Konstytucją RP w szczególności z jej art. 7 w zw. z art. 8, co skutkowało odmową wydania skarżącemu dokumentu (wtórnika) jego uprawnienia do kierowania pojazdami kat. C, w sytuacji, gdy na mocy prawomocnego wyroku SO w [...] z [...] września 2018 r. orzeczono środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych z wyłączeniem uprawnień do kierowania pojazdami kategorii C; - obrazę przepisów postępowania administracyjnego art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez odmowę wydania dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C, w sytuacji gdy organ administracji publicznej jest związany prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego w sprawie karnej i zobowiązany jest do działania w granicach prawa z uwzględnieniem zasady uwzględniania słusznego interesu strony i pogłębiania zaufania obywateli do działalności organów; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na uznaniu przez organ, że skarżący ubiegał się o wydanie prawa jazdy kategorii C, podczas gdy w istocie ubiegał się on o wydanie duplikatu dokumentu, który potwierdziłby posiadanie przez niego uprawnień kategorii C, które pomimo wyroku skazującego, zostały przez niego zachowane, co miało wpływ na nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało na prawidłowość i zasadność rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Cytując treść art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy wyjaśniło, że z mocy tych przepisów konsekwencją orzeczenia środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów objętych prawem jazdy kategorii B jest ustawowe rozciągnięcie zakazu (w ramach sankcji administracyjnej w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy) również na inne kategorie prawa jazdy, w tym także na te, co do których sąd kamy nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, albo co do których zakaz ten wyłączył. Jeżeli orzeczony środek kamy zakaz prowadzenia pojazdów obejmuje pojazdy kategorii B, to z mocy przepisu art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy sankcja administracyjna zakazu wydania lub zwrotu prawa jazdy rozciąga się na prawa jazdy w zakresie kategorii - odpowiednio AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D oraz B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E. Kolegium wskazało, że ww. przepisy znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Orzeczony wobec odwołującego się zakaz obejmuje bowiem kategorię uprawnień B, a on domaga się zwrotu posiadanej przez siebie kat C prawa jazdy. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych - wyższych - kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd kamy nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Takie stanowisko jest zgodne z linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Kolegium jako nieuzasadnione uznało zarzuty odwołania. Natomiast organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, dokonał jego oceny, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, które to wprost stanowią, że prawa jazdy nie można wydać lub zwrócić osobie wobec której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujący uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W.R. wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucił wydanie ich z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewykonalności wyroku SO w [...] z [...] września 2018 r., czym naruszono regulacje konstytucyjne. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie. Prawidłowe rozpoznanie sprawy winno prowadzić do uchylenia decyzji Starosty i orzeczenia zwrotu prawa jazdy kategorii C. Skarżący wskazał, że organy dokonały błędnej wykładni przepisów, bez uwzględnienia przepisów całego systemu prawa, co skutkuje niewykonalnością wyroku sądu karnego. Zwrócił uwagę, że oprócz wskazanej przez Kolegium linii orzeczniczej istnieje odmienna, która zakazuje rozszerzenia w drodze rozstrzygnięć administracyjnych zakresu zakazu prowadzenia pojazdów orzeczonego wyrokiem sądu karnego. W związku z tym, że jest jedynym kierowcą wozu bojowego OSP w [...], robił wszystko by nie utracić kategorii "C", stąd jego apelacja do SO w [...], który ją uwzględnił i pozostawił tę kategorię. Tymczasem orzekające organy nie respektują wyroku sądu. Zauważył, że nie ubiega się o wydanie uprawnień nowej kategorii czy też zwrotu zatrzymanej kategorii. W stanie faktycznym sprawy kategoria "C" nigdy nie została mu "zatrzymana". Nie powinien ponosić ujemnych konsekwencji faktu, że dokument prawa jazdy zbiorczo stwierdza uprawnienia do kierowania pojazdami różnych kategorii. W jego ocenie został skazany dwa razy – raz przez sąd w postępowaniu karnym, a drugi raz przez organ administracji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu oraz postępowania poprzedzającego jego wydanie z normami prawnymi – proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola działalności administracji publicznej, jak stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "P.p.s.a." obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych treścią zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji, tj. co do jej zgodności z prawem nie wykazała naruszenia prawa przy jej wydawaniu i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu. W kontrolowanej sprawie stan faktyczny nie jest sporny. Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Sądu Rejonowego w [...], II Wydział Karny, sygn. akt [...] skarżący uznany został winnym tego, że w określonym miejscu i czasie kierował samochodem osobowym po drodze publicznej, będąc w stanie nietrzeźwości (1,23 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu). W punkcie II tego wyroku orzeczono wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu kierowania wszelkimi pojazdami mechanicznymi w ruchu lądowym na okres 4 (czterech) lat. Wspomniany wyżej wyrok, na skutek apelacji skarżącego, został wyrokiem z dnia [...] września 2018 r. Sądu Okręgowego w [...], II Wydział Karny, sygn. akt [...] zmieniony w ten sposób, że: "obniża orzeczony wobec oskarżonego W.R. środek karny w postaci zakazu kierowania wszelkimi pojazdami mechanicznymi w ruchu lądowym do 3 (trzech) lat z wyłączeniem pojazdów mechanicznych, do których prowadzenia wymagana jest kategoria "C". Na tej podstawie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżący zwrócił się do Starosty [...] o zwrot prawa jazdy kat. C, a więc w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych w ww wyroku. Zatem istotą sprawy niniejszej jest ustalenie czy obowiązujące przepisy dawały podstawę do pozytywnego załatwienia powyższego wniosku. Przypomnieć należy, że ustawa rozróżnia osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy (nie posiadające uprawnień do kierowania pojazdami) od osób, które takie uprawnienia posiadają i które wnoszą jedynie o zwrot dokumentu prawa jazdy. Do tej ostatniej kategorii należy skarżący, który powołanym wcześniej wyrokiem karnym ([...]) nie został pozbawiony uprawnień do kierowania pojazdami kat. C, dlatego wystąpił z wnioskiem o zwrot prawa jazdy w zakresie tej kategorii. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy wymienia w swej treści okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia wydanie prawa jazdy, a jedną z nich jest wskazany w pkt 2 zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu, w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z kolei z art. 12 ust. 2 ustawy wynika, że okoliczność wyłączająca możliwość wydania prawa jazdy określona w pkt 2 art. 12 ust. 1, odnosi się także do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy, nie objętych orzeczonym zakazem. Tym samym w aktualnym stanie prawnym, skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem zakazującym prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, został rozciągnięty na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy innej kategorii, jak i dysponujących już takim prawem jazdy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, trudno sobie wyobrazić by racjonalny ustawodawca pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi (kat. B) zezwolił na prowadzenie pojazdów pozostałych kategorii. Ratio legis tego zakazu stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości (np. wyrok NSA z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt I OSK 382/14). Z tych powodów Sąd nie podziela odmiennego stanowiska zaprezentowanego w wyroku z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1034/16) WSA w Poznaniu, przywołanego przez skarżącego. Mając powyższe na względzie - wbrew stanowisku skarżącego – nie można zarzucić organom, że nie respektują wyroku karnego. Z mocy bowiem art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy konsekwencją orzeczenia środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów objętych prawem jazdy kategorii B jest ustawowe rozstrzygnięcie zakazu (w ramach sankcji administracyjnej w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy) również na inne kategorie prawa jazdy, w tym także na te, co do których sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, albo co do których zakaz ten wyłączył. Wniosek taki znajduje wsparcie zarówno w literalnej treści przepisu art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy, jak również w zasadzie "dwutorowości" karnoprawnego i administracyjnoprawnego sankcjonowania naruszenia obowiązków ustawowych. Ustawodawca z jednej bowiem strony przewidział stosowanie sankcji karnej za czyn polegający na prowadzeniu pojazdu w stanie nietrzeźwości (kara oraz środek karny za popełnienie przestępstwa z art. 178a k.k.), a z drugiej wprowadził rozszerzenie sankcjonowania powyższego czynu przez sankcję administracyjną wymierzoną niezależnie od sankcji karnej, a której przejawem są wspomniane wyżej przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 ustawy. Niewątpliwie u podstaw tego rodzaju "dwutorowości" stoją różne cele związane ze specyfiką sankcji karnych i administracyjnych (represyjne, prewencyjne, ochronne, inne) jako narzędzi osiągania stanu bezpieczeństwa i porządku w ruchu drogowym. Trzeba tu również podkreślić, że źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest w tym wypadku sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Takie rozwiązanie ustawowe, jak zawarta w przepisach art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy podstawa nałożenia sankcji administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej – niezależnej od sankcji karnoprawnej – nie narusza wzorców konstytucyjnych. Za przedstawioną wyżej interpretacją, jak i zastosowaniem w sprawie niniejszej wymienionych przepisów ustawy, przemawia nie tylko rygoryzm przepisów i zasad ruchu drogowego, służących zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego i ochronie w szczególności wartości nadrzędnych, takich jak życie i zdrowie ludzkie, ale także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten dopuszcza ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności praw. Bez systemu sankcjonowania działań godzących w tę wartość, jej ochrona byłaby jednak niemożliwa. Organy orzekające w sprawie niniejszej nie miały więc podstaw do odstąpienia od zastosowania wskazanych wyżej przepisów ustawy, nawet jeżeli oznacza to de facto dodatkową sankcję dla skarżącego. Przepisy te są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, tym samym organy administracji nie miały możliwości działania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Podsumowując, Sąd uznał, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz dokonały jego oceny, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniach obu decyzji. Również, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, dokonały prawidłowej wykładni norm prawa materialnego (przytoczonych przepisów ustawy o kierujących pojazdami) i właściwie je zastosowały. W rezultacie brak było podstaw do usunięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z obrotu prawnego. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.