I OSK 382/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Op 338/13 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od J. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I OSK 382/14 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 338/13, po rozpoznaniu skargi J. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Nyskiego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt [...] Prokurator Rejonowy w Nysie zatrzymał prawo jazdy kategorii A,B,C,T,B+E,C+E wydane J. K. przez Starostę Nyskiego w dniu [...] czerwca 2006 r. i zarzucił mu popełnienie występku z art. 178a § 1 k.k., polegającego na kierowaniu samochodem w stanie nietrzeźwości. Prawomocnym wyrokiem z 13 lutego 2013 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Nysie uznał skarżącego za winnego tego występku i orzekł wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B na okres 1 roku, poczynając od 18 grudnia 2012 r. W dniu 21 lutego 2013 r. J. K. przedłożył Staroście Nyskiemu orzeczenie psychologiczne z [...] lutego 2013 r. i orzeczenie lekarskie z [...] lutego 2013 r. stwierdzające brak przeciwskazań psychologicznych i zdrowotnych do kierowania pojazdami, dla których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A,B,T,B+E,C,C+E. Jednocześnie złożył wniosek na urzędowym formularzu, w którym zakreślając rubryki "zwrot zatrzymanego prawa jazdy" i "przywrócenie cofniętego uprawnienia" zaznaczył, że żądanie to dotyczy kategorii A,C,C+E. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta Nyski na podstawie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) odmówił stronie zwrotu prawa jazdy kategorii A,C,C+E. Zdaniem organu od 19 stycznia 2013 r., tj. daty obowiązywania nowej regulacji prawo jazdy nie może być wydane osobie wobec której orzeczono prawomocnie zakaz prowadzenia pojazdów, w okresie obowiązywania zakazu, niezależnie od zakresu posiadanych kategorii i zakresu orzeczonego zakazu. Odwołanie od tej decyzji złożył J. K. Decyzją z [...] marca 2013 r. Starosta Nyski orzekł o cofnięciu stronie uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii "B" w zakresie posiadanego przez stronę uprawnienia kategorii A,B,C,T,B+E,C+E. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło decyzję Starosty Nyskiego z [...] lutego 2013 r. o odmowie zwrotu prawa jazdy kategorii A,C,C+E, w całości i orzekło o odmowie wydania prawa jazdy kategorii A,C,C+E, nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił pogląd, że po wejściu w życie nowej ustawy nie ma podstaw prawnych do wydawania prawa jazdy kategorii A,C,C+E osobie w stosunku do której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B. Według organu z treści art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie jazdy kategorii B lub odpowiednio C,C1,D,D1 nie może być wydane prawo jazdy osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przyjęło, że w sprawie ma zastosowanie art. 12 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym w okresie obowiązywania decyzji o cofnięciu lub zatrzymaniu prawa jazdy obejmującej uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B prawo to nie może być wydane osobie, w stosunku do której wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami lub zatrzymaniu prawa jazdy – w okresie i zakresie obowiązywania tej decyzji. Jeżeli [...] marca 2013 r. organ I instancji orzekł o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B, w zakresie posiadanego przez kierowcę uprawnienia także innych kategorii, to brak jest podstaw do wydania prawa jazdy, jako dokumentu. Organ II instancji nie zgodził się ze Starostą Nyskim co do formy rozstrzygnięcia. W szczególności nie znaleziono podstaw do "odmowy zwrotu prawa jazdy", przyjmując, że nowa ustawa takiej regulacji nie zawiera. Niemniej wobec faktu, że sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a decyzję zaskarżoną nie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, to nie ma podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i możliwe jest orzeczenie reformatoryjne. Wreszcie organ odwoławczy zauważył, że co prawda wniosek strony zawiera też żądanie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, lecz ustawa o kierujących pojazdami nie zawiera uregulowań, które pozwalałyby w trybie "Wydawania praw jazdy" Rozdział 3 ustawy lub "Nadzoru nad kierującymi" Rozdział 15 ustawy orzekać w tym przedmiocie. Sama natomiast odmowa wydania prawa jazdy winna, zdaniem organu odwoławczego, nastąpić w formie decyzji, przez analogię do orzekania o zatrzymaniu prawa jazdy oraz cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami (art. 102 ust. 2 i art. 103 ustawy). Skargę od powyższej decyzji wniósł J. K., wskazując że wyrokiem Sądu Rejonowego w Nysie orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych tylko kategorii B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylając decyzje organu I i II instancji wskazał, że ustawa o kierujących pojazdami weszła w życie z dniem 19 stycznia 2013 r., uchylając przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Przepisy ustawy o kierujących pojazdami nie zawierają przepisów przejściowych, które odnosiłyby się do sytuacji osób, które nabyły uprawnienia do kierowania pojazdami określonych kategorii pod rządami poprzednich regulacji prawnych oraz wobec których zakaz prowadzenia pojazdów orzeczony został jeszcze pod rządami ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a okres na jaki został orzeczony przedmiotowy środek karny rozpoczął bieg już pod rządami ustawy o kierujących pojazdami. W braku przepisów przejściowych przyjąć należy, iż do sytuacji w jakiej znalazł się skarżący zastosowanie mają nowe regulacje. W ocenie Sądu I instancji nie można przyjąć, że w wyniku wprowadzonych zmian, ustawodawca pozbawił wskazane osoby możliwości korzystania z uprawnień nabytych jeszcze pod rządami poprzednich regulacji prawnych, których to wraz z wejściem w życie ustawy o kierujących pojazdami osoby te formalnie nie utraciły. Mając na uwadze zapisy całej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przyjął, że z faktu, iż ustawodawca wyraźnie nie określił, iż przepisu art. 12 nie stosuje się do osób już posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami nie można wywodzić, iż ustawodawca nie stosuje rozróżnienia odnośnie wymogów, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o prawo jazdy, których wcześniej nie posiadała lub które utraciła, od wymogów określonych dla osób uprawnienia takie posiadających. Zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jednakże stosownie do art. 103 ust. 4 powołanej ustawy, tego przepisu nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 (gdy podstawą cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami było ponowne przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie 5 lat od dnia wydania skierowania na kurs reedukacyjny, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz popełnienie w okresie próbnym trzech wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji lub jednego przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji). W tych przypadkach, zgodnie z art. 104 ustawy o kierujących pojazdami, osoba, w stosunku do której została wydana decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami może uzyskać uprawnienie do kierowania pojazdami po ponownym spełnieniu wszystkich wymagań stawianych osobom po raz pierwszy ubiegającym się o uprawnienie do kierowania pojazdem. Dlatego ustawodawca rozróżnia wymagania określone w stosunku do osób ubiegających się o prawo jazdy po raz pierwszy, od osób które takie uprawnienie już posiadają. Ponadto skoro z art. 104 a contrario wynika, iż wymogi określone dla osób po raz pierwszy ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami nie mają zastosowania do osób, którym uprawnienia do kierowania pojazdami zostały cofnięte w związku z orzeczeniem zakazu ich prowadzenia przez sąd karny, to tym bardziej nie mają zastosowania do tych osób - w zakresie uprawnień, które nie zostały im cofnięte. Sąd I instancji podkreślił, że konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych w połączeniu z treścią art. 42 § 2 k.k., w braku innych jednoznacznych uregulowań w ustawie o kierujących pojazdami nie pozwala na cofanie uprawnień w trybie art. 103 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 182 § 2 k.k.w. innych niż orzeczone przez sąd karny. Ewentualne trudności w wykonywaniu takiej czynności materialno – technicznej jak wydanie druku prawa jazdy z wyłączeniem kategorii objętej zakazem z art. 42 § 2 k.k. nie mogą mieć znaczenia w sprawie. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że jeżeli sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów w zakresie kategorii B, a Starosta na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami cofnął uprawnienia tylko w zakresie tej kategorii, to odmowa wydania prawa jazdy w zakresie kategorii A,C i C+E nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego stanowiąc niedopuszczalne rozszerzenie decyzją administracyjną wyroku karnego, z naruszeniem art. 42 § 2 k.k. i art. 182 § 2 k.k.w. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, polegającą na przyjęciu, iż przepisów tych nie stosuje się do osób już posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami, podczas gdy z ich treści wynika, iż stosuje się je bezpośrednio zarówno do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy, którego wcześniej nie posiadała, jak również do osoby która takie uprawnienia już wcześniej posiadała, lecz je utraciła, a także na przyjęciu, iż przepisy te nie mogą być podstawą do wydania decyzji dotyczącej odmowy wydania prawa jazdy innych kategorii niż orzeczone wyrokiem sądu karnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze. zm.; zwana dalej u.k.p.). zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy prawo jazdy nie może zostać wydane min. osobie w stosunku, do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu (art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p). Jeżeli więc o wydanie lub zwrot prawa jazdy określonej kategorii zwróci się osoba z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdu w zakresie tej kategorii, to organ będąc związanym art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. jest zobowiązany wydać decyzję odmowną. Poza sporem pozostaje okoliczność orzeczenia, prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Nysie z dnia 13 lutego 2013 r., wobec J. K. środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B w ruchu lądowym, na okres 1 roku. Skarżący posiadał natomiast uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A, B, C, C+E. Zgodnie z art. 12 ust.2 pkt. 1 2 i 3 osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, obejmujący uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B, a ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, prawo jazdy nie może być wydane w zakresie kategorii A, AM A1, A2, C1 C D1, D B+E C1+E D1+E D+E ,C+E D1+E Oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie. Za taką interpretacją tego przepisu przemawia wykładnia nie tylko językowa, która ma pierwszeństwo przed innymi metodami interpretowania przepisów prawa, bowiem wynika z treści samej normy prawnej, lecz także wykładnia celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Trudno sobie wyobrazić by racjonalny ustawodawca pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi (kat. B) zezwoliłby na prowadzenie pojazdów ciężarowych lub ciężarowych z przyczepą ( kat.C iC+E) Prawomocne orzeczenie sądu karnego spowodowało, że skarżącemu nie można wydać nie tylko prawa jazdy kategorii B, a także tych kategorii o które się ubiegał, czyli kategorii A,C,C+E. Decyzja organów administracji konkretyzuje swą treścią obowiązujące wobec skarżącego zakazy wynikające z zapisów ustawy o kierujących pojazdami, które to dolegliwości są skutkiem orzeczonego środka karnego przez sąd karny. Zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji że zaprezentowana w decyzji SKO w Opolu interpretacja przepisu art. 12 ust. 2 in fine u.k.p. rozszerza zakres środka karnego. Tym samym niedopuszczalnym jest przyjęcie, że poprzez wykonanie swoich obowiązków organ administracji zmienił treść wyroku Sądu Rejonowego w Nysie. Z wyroku sądu karnego wynika dla J. K. bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, a pośrednio również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii A,C,C+E. gdyż ustawodawca rozciągnął skutki orzeczenia karnego w zakresie prawa jazdy kategorii B także na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego o prawo jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim prawem jazdy Mając powyższe na uwadze oraz to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę J. K., bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu odpowiada prawu. .