II SA/Gd 617/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O.N. na pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej O. N.ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. O. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 czerwca 2019 r., stanowiące odpowiedź na zastrzeżenia wniesione przez skarżącą do zaleceń po kontroli z dnia 20 marca 2019 r. dotyczącej stanu zachowania obiektu zabytkowego oraz przestrzegania przez właścicieli przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, położonego przy ul. H. w S., wpisanego do rejestru zabytków pod nr. [..], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 sierpnia 2000 r. (obecny nr rejestru [..]). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Konserwator Wojewódzki wskazał, że przedmiot skargi, tj. pismo organu odnoszące się do zastrzeżeń strony do zaleceń pokontrolnych prac dekarskich wykonywanych na dachu obiektu zabytkowego, nie kształtuje praw i obowiązków po stronie skarżącej, a w konsekwencji nie podlega też kontroli sądu administracyjnego. Jak zauważył organ, tzw. wynik kontroli jest rezultatem przeprowadzonych przez organy ochrony konserwatorskiej działań, w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w tej dokumentacji formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidacje stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Od zaleceń pokontrolnych przysługuje kontrolowanemu prawo zgłoszenia zastrzeżeń do Wojewódzkiego Konserwatora, jako organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić kontrolowanego. W niniejszej sprawie adresatem zaleceń i podmiotem kontrolowanym jest Wspólnota Mieszkaniowa "[..]" przy ul. H. w S., a nie skarżąca. Z uwagi na to, przesłanie skarżącej pisma z dnia 28 czerwca 2019 r. miało wyłącznie charakter pisemnej informacji o braku konieczności zmian zaleceń pokontrolnych zaadresowanych do Wspólnoty. Pismo to nie stanowiło natomiast władczego rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.), dalej jako ustawa o ochronie zabytków, w stosunku do skarżącej. Dodatkowo Konserwator Wojewódzki przywołał treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., twierdząc, że aktem podlegającym kontroli sądowej w związku z prowadzonym postępowaniem w trybie nadzoru konserwatorskiego, mogą być zdaniem organu wyłącznie zalecenia pokontrolne, zmodyfikowane bądź nie w trybie art. 40 ust. 2b ustawy o ochronie zabytków, i w ramach kontroli tych zaleceń możliwa byłaby ocena przez sąd prawidłowości stanowiska organu co do złożonych zastrzeżeń. Przy czym jak już wskazano, prawo do zgłoszenia tych zastrzeżeń ma jednak wyłącznie podmiot kontrolowany, a skarżąca takiego statusu nie posiada. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 1 p.p.s.a., ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W związku z tym przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. wskazuje zakres sądowej kontroli działalności administracyjnej przewidując, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem niniejszej skargi uczyniono pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 czerwca 2019 r., stanowiące odpowiedź organu na zastrzeżenia skarżącej odnośnie zaleceń kontroli przeprowadzonej przez organ ochrony konserwatorskiej w dniu 20 marca 2019 r. w obiekcie zabytkowym przy ul. H. w S. W tej sytuacji pod rozwagę sądu wojewódzkiego wchodzić będzie przepis pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a., który poddaje jego kontroli inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w wymienionych działach Ordynacji podatkowej oraz ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. W orzecznictwie przyjmuje się, a sąd orzekając w niniejszej sprawie pogląd ten aprobuje, że na gruncie ustawy o ochronie zabytków to zalecenia pokontrolne stanowią akt, który poddaje się kontroli sądowej. Zalecenia pokontrolne wydane w trybie przepisów ustawy o ochronie zabytków nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie przybierają formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Kwalifikowane są jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inne niż decyzja lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co z kolei przesądza o dopuszczalności wniesienia skargi na tego typu akt (zob. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 895/18, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozważyć zatem należy, czy do takiej kategorii należy także zaskarżone pismo Konserwatora. Nie ulega wątpliwości, że pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej. W związku z tym dalszą ocenę dopuszczalności wniesionej skargi trzeba przeprowadzić pod kątem tego, czy zaskarżone pismo dotyczy uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, tj. czy przedmiot skargi, z uwagi na sferę którą reguluje, spełnia przesłanki uznania go za sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.p.s.a. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego są jedynie określone w tych przepisach działania lub zaniechania administracji publicznej o ściśle określonej formie, tj. decyzje, postanowienia, uchwały czy akty nadzoru, a także spełniające określone warunki akty i czynności. Są to przy tym takie akty, czynności, działania, przewlekłości czy bezczynności, które spełniają łącznie kilka przesłanek. Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (tak też postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. sygn. akt II SA 1155/97, publ. ONSA nr 2 z 1999 r. poz. 51). Z tego wynika, że zasadniczo wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne dotyczy sporów co do zgodności z prawem działań organu administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów, nie powiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej (podkreślenie sądu). Jedną ze stron stosunków administracyjnoprawnych jest więc organ administracji publicznej, zaś drugą podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować prawa i obowiązki. Kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz element władztwa administracyjnego, nawet gdyby miało ono charakter generalny. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną; adresat jest związany tym jednostronnym działaniem; a jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 422/16, dostępne w CBOSA). Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają charakter publicznoprawny, podejmowane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia i kierowane są do konkretnych podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Uprawnienie lub obowiązek nałożony mocą takiego aktu lub czynności ma źródło w normach prawa bezwzględnie wiążącego. Akt od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu czy zaświadczenia. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które w wyniku jego realizacji wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 68). Zaskarżone pismo - na co wskazuje jego forma i treść – ma adresata, którym jest skarżąca. Pismo to jednak, co trafnie podniósł Konserwator Zabytków w odpowiedzi na skargę, nie zawiera władczego rozstrzygnięcia o indywidualnych uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej, lecz zawiera odpowiedź na zarzuty zgłoszone do zaleceń pokontrolnych, których adresatem jest inny podmiot – Wspólnota Mieszkaniowa. Zarówno więc same zalecenia jak i zaskarżone pismo w żaden sposób nie kształtują osobistej sytuacji prawnej skarżącej. Analiza akt nadesłanych wraz ze skargą wskazuje, że zaskarżone pismo stanowi w istocie akt o charakterze informacyjnym, będącym odpowiedzią na pismo strony, zatytułowane "Zastrzeżenia do pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 kwietnia 2019 r. wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami i dokumentacją" z dnia 8 maja 2019 r. W piśmie tym organ nie rozstrzygał o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej, lecz wyraził określone zapatrywanie na wskazaną w nim sprawę, tj. ustosunkował się do zarzutów pod adresem przeprowadzonej kontroli wyjaśniając wątpliwości skarżącej w tym zakresie. Wobec tego brak jest podstaw, by domniemywać władczy charakter pisma z dnia 28 czerwca 2019 r. oraz przypisywać mu cechy aktu administracyjnego, gdyż istotnie pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny. W konsekwencji sąd wojewódzki podziela stanowisko organu administracji, że powyższe pismo nie stanowi aktu administracyjnego podlegające kontroli sądowej. Stanowi ono wyraz komunikacji organu z podmiotem, w odniesieniu do którego podejmowane są określone czynności uregulowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego (ustawy o ochronie zabytków), przy czym w sprawie istotne jest to, że tym podmiotem nie jest skarżąca. Wyrażenie określonego stanowiska przez organ administracji w sprawie, w której podejmuje on określone działania, które mogą skutkować w przyszłości podejmowaniem rozstrzygnięć o charakterze władczym, nie zawsze mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej. Niewątpliwie zaś, z przyczyn omówionych powyżej, nie jest tak w okolicznościach niniejszej sprawy. Aktem stanowiącym podstawę do podjęcia działań władczych mogą natomiast być, jak wskazano, zalecenia pokontrolne, wydane w trybie art. 40 ust. 2 w związku z art. 40 ust. 2b ustawy o ochronie zabytków. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ jej przedmiotem jest pismo niepodlegające zaskarżeniu. O zwrocie z urzędu wpisu uiszczonego tytułem skargi sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.