II OSK 4049/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2349/19 odrzucającego skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Postanowieniem z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2349/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] r. Zarząd Dzielnicy [...] odmówił M.J. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z wbudowanym garażem na działce nr ewid. [...] w W., dzielnica [...]. Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosło [...], zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd przytoczył przepis art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a., a następnie wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wydanym już na gruncie p.p.s.a. przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, czy postanowienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego. Dalej Sąd wskazał, iż w sprawie niniejszej decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. w pierwszej instancji wydał Prezydent [...], reprezentujący [...], a w imieniu którego działał Zarząd Dzielnicy [...], na podstawie § 17 uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 6725) i art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1817). Tym samym [...], reprezentowane przez Prezydenta, utraciło uprawnienie do występowania zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze strony. Wnosząc tę skargę nie działało więc jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz występowało jako organ administracji publicznej w stosunkach publiczno-prawnych na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. W związku z powyższym Sąd stanął na stanowisku, że [...] nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu. Tym samym wniesiona skarga pochodząca od podmiotu nieuprawnionego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodło [...], zaskarżając je w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1/ naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje legitymacja bierna do skorzystania ze środka odwoławczego w postaci skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w wyniku błędnego przyjęcia, iż Prezydent [...] nie działa jako reprezentujący [...] tj. podmiot działający w celu ochrony własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a uznanie że odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta [...] działającego jako organ który wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z wbudowanym garażem na działce nr [...]; 2/ naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że skarga została wniesiona przez [...] który wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy skarżący występował w roli podmiotu działającego w celu ochrony własnego interesu prawnego; Mając na uwadze powyższe [...] wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygniecie sprawy zależy m.in. od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 309/19, na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. w związku z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne: "1. czy powierzenie przez ustawodawcę prezydentowi miasta na prawach powiatu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej o zatwierdzenie inwestorowi, będącemu użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność miasta, projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez miasto na prawach powiatu jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, w szczególności zaś w sytuacji, gdy miasto w takim postępowaniu reprezentowane jest nie przez prezydenta miasta, ale przez własną jednostką organizacyjną, działająca na podstawie statutu, uchwalonego przez radę miasta w sprawie powołania takiej jednostki budżetowej; a w konsekwencji 2. czy prawo do sądu, po pierwsze wywodzone przez miasto na prawach powiatu z uprawnień majątkowych gminy, a nie z działania w sferze imperium, a po drugie w sytuacji gdy ochrony w postępowaniu sądowym żąda osoba prawna, której interes prawny mógł zostać zagrożony przez realizację inwestycji nie przesądza o konieczności przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej na żądanie miasta, jako właściciela nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja lub działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, a także 3. jaka jest podstawa prawna wykluczenia z udziału w sprawie lub niedopuszczalności wniesienia odwołania przez miasto na prawach powiatu w sytuacji, opisanej w pkt. 1 powyżej i jaka jest podstawa prawna do odmówienia miastu na prawach powiatu ochrony sądowej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji opisanej w pkt. 2 powyżej". Sprawa została zarejestrowana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygnaturą II OPS 6/19. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta stanowi podstawę do zawieszenia postępowania sądowego w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedstawione zagadnienie prawne dotyczy kwestii legitymacji procesowej miasta na prawach powiatu ustawowo właściwego do wydania decyzji w sprawie indywidualnej o zatwierdzenie inwestorowi projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w sytuacji kiedy miasto jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja lub nieruchomość należąca do miasta znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Zagadnienie to występuje również w sprawie niniejszej. Zaskarżonym w tej sprawie postanowieniem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę [...] właśnie z uwagi na przyjęcie, iż [...] nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi z uwagi na to, iż w zakresie jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego rozumianego jako interes prawny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż rozstrzygnięcie przedstawionego w sprawie o sygn. II OPS 6/19 zagadnienia prawnego będzie miało wpływ na wynik sprawy niniejszej. Nadto wzgląd na jednolitość wykładni przepisów prawa uzasadnia zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. II OPS 6/19 (zobacz: postanowienie NSA z 11.12.2019 r. II OSK 3181/19). Z przedstawionych względów, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.