IV SA/Wa 2349/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: odrzucić skargę. Zarząd Dzielnicy [...] Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z wbudowanym garażem na działce położonej w [...] nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] i orzekło o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Skargę na decyzję Kolegium z [...] lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło Miasto [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie Miasto [...] nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, albowiem Zarząd Dzielnicy [...] Miasta [...] wydał decyzję w pierwszej instancji. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, którym jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawowo przyznano takie uprawnienie (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego mają dwie kategorie podmiotów. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). W orzecznictwie sądów administracyjnych wydanym już na gruncie p.p.s.a. przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, czy postanowienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego (por. np. postanowienia NSA z dnia: z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09;10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11; 20 marca 2012 r., II OSK 652/12; z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 717/19, wyroku NSA z 23 stycznia 2015 r., I OSK 1655/13; wyrok NSA z 24 marca 2015 r., I OSK 1693/13, wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., II OSK 1125/19; postanowienie NSA z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 718/19). Pogląd ten znajduje wsparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) Trybunał uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłoby dochodzić w relacjach z administrowanymi. W rozpoznawanej sprawie decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w pierwszej instancji wydał Prezydent [...] , reprezentujący Miasto [...], a w imieniu którego działał Zarząd Dzielnicy [...] Miasta [...], na podstawie § 17 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r., poz. [...]) i art. 11 ust. 3 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817). Tym samym Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta, utraciło uprawnienie do występowania zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze strony. Wnosząc tę skargę nie działało więc jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz występowało jako organ administracji publicznej w stosunkach publiczno-prawnych na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. W związku z powyższym Sąd stanął na stanowisku, że Miasto [...] nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania postanowienia do sądu administracyjnego. Tym samym wniesiona skarga pochodząca od podmiotu nieuprawnionego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi zatem o ocenę, czy wnoszące skargę Miasto [...] ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], lecz podstawą rozstrzygnięcia jest to, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.