IV SA/Po 851/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "organ II instancji") decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej jako: "Burmistrz" albo "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], którą odmówiono B. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcie wskazano, że decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. organ I instancji odmówił B. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na męża – M. S.. Odmowa przyznania świadczenia była podyktowana faktem, że niepełnosprawność M. S. datuje się od [...] roku życia, a wnioskodawczyni nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od powyższej decyzji B. S. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ II instancji rozpoznając wniesione odwołanie przytoczył w pierwszej kolejności przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej jako: "ustawa"), wskazując, że zgodnie z art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jak wynika z akt sprawy M. S. posiada ważne orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, przy czym nie da się ustalić od kiedy istnieje jego niepełnosprawność. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] marca 2018 r., natomiast orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym o numerze zostało wydane do [...] maja 2021 r. Kolegium zwróciło następnie uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, gdzie Trybunał stwierdził niezgodność unormowania zawartego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium powyższe oznacza, że przepis ten, jako niekonstytucyjny, nie może mieć zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, a w konsekwencji bez znaczenia w sprawie pozostawała data powstanie niepełnosprawności u M. S.. Kolegium zwróciło jednak uwagę, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie będzie miał art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z akt sprawy B. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Między małżonkami istnieje obowiązek alimentacyjny co wywodzone jest w doktrynie prawa rodzinnego z art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2086). Zdaniem Kolegium w tych okolicznościach sprawy organ I instancji prawidłowo uznał, że B. S. należało odmówić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. S. podnosząc zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na przyjęciu, że małżonek osoby wymagającej opieki jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, oraz że okoliczność, iż skarżąca sprawuje opiekę nad własnym małżonkiem, stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca korzystała ze świadczenie pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem M. S. do dnia [...] kwietnia 2019 r., a więc do dnia w którym kończyło się orzeczenie Powiatowego Zespół d/s Orzekania o Niepełnosprawności w [...], w którym wskazano, że maż skarżącej ma znaczny stopień niepełnosprawności. Skarżąca złożyła ponowny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przedkładając orzeczenie Powiatowego Zespół d/s Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., w którym podtrzymano stanowisko, że maż skarżącej ma znaczny stopień niepełnosprawności i konieczne jest aby pozostawał pod stałą opieką innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Następnie skarżąca wskazała, że w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych okoliczność pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie może stanowić odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla współmałżonka tej osoby. W ocenie skarżącej pozbawienie praw nabytych, zmusi ją do pozostawienia niepełnosprawnego męża bez opieki lub oddanie pod instytucjonalną opiekę co jest niezgodne z etykietą ludzką i łamie zasady w społecznym poczuciu sprawiedliwości. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza, mocą której odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy nie budzą wątpliwości i zostały w całości przedstawione w stanie faktycznym uzasadnienia. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. I tak, stosownie do powołanego art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a ustawy, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawienia praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, natomiast nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd w niniejszym składzie orzekającym podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że powyższa wykładnia art. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy jest wadliwa. W szczególności Sąd zwraca uwagę na stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, Baza NSA, gdzie zauważono, że brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust.1a ustawy niewątpliwie nasuwa pewne trudności interpretacyjne zwłaszcza przy zastosowaniu wykładni językowej obydwu tych norm. Norma zawarta w art. 17 ust. 1 pkt 4 dotyczy innych osób niż wymienione w pkt 1-3 art.17 ust.1, a więc innych niż matka i ojciec, opiekun faktyczny dziecka i osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Tak więc przepis ten może dotyczyć zarówno małżonka jak i innych krewnych, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Z kolei art. 17 ust. 1a ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje spośród osób wymienionych w ust. 1 pkt 4 osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Z literalnego brzmienia tego przepisu można by zatem wnioskować, że z kręgu osób o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 - tj. krewnych bez względu na stopień pokrewieństwa i małżonków - wyłączeni zostali i poddani ograniczeniom wynikającym z tego przepisu wszyscy inni niż spokrewnieni w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, a więc jej małżonek i krewni w dalszym stopniu. Oznaczałoby to, że w przypadku małżonka dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego spełnione musiałyby zostać przesłanki wskazane w ust. 1a pkt.1-3, a w przypadku rodziców i rodzeństwa osoba wymagająca opieki nie mogłaby pozostawać w związku małżeńskim (chyba, że małżonek legitymowałby się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie literalnej wykładni omawianych przepisów jest, nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie, pomimo że na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Co więcej, prowadziłaby do nieakceptowalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy). Jakkolwiek przy takiej wykładni omawianych norm prawa, ustawodawca nie pozbawia generalnie prawa do świadczeń rodzinnych określonej grupy osób tylko ogranicza to prawo, to jednak ograniczenia te, bez względu na to czy są świadomym wyborem ustawodawcy, czy też wynikiem błędnej techniki legislacyjnej prowadzą do wniosków sprzecznych ze zdrowym rozsądkiem a przede wszystkim z zasadami państwa prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na art. 69 Konstytucji, który nakazuje ustawodawcy podjęcie działań, które zapewnią efektywne wsparcie osób niepełnosprawnych poprzez pomoc w zabezpieczeniu ich egzystencji oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji, który przewiduje też prawo do szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Co więcej, w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Świadczą o tym choćby wskazane wyżej uregulowania dotyczące alimentów. Pozbawianie w tej sytuacji małżonka realnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przez interpretację norm prawnych dopuszczającą wykluczenie go z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy żyją bliscy krewni niepełnosprawnego współmałżonka, byłoby działaniem na szkodę rodziny jaką tworzą małżonkowie, czego nie da się zaakceptować w świetle norm konstytucyjnych. Przedstawiona powyżej analiza art. 17 ust. 1a ustawy prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Pogląd ten należy zresztą uznać za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. I OSK 2623/12, Baza NSA oraz sądów administracyjnych – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 208/18, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 09 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 208/18, Baza NSA). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane są do uwzględnienia wykładni zawartej w uzasadnieniu wyroku.