III OSK 3037/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1993/19 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 30 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w K. (dalej: stowarzyszenie) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 30 maja 2019 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 21 lipca 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku ustalił środowiskowe uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa Kawernowego Podziemnego Magazynu Gazu [...] do pojemności roboczej dla gazu 655,7 mln m3 w zakresie komór magazynowych, instalacji ługowniczej, naziemnej infrastruktury technicznej oraz gazociągów łączących obiekty instalacji magazynowej". Decyzja została wydana na wniosek spółki B. S.A. z siedzibą w W. (dalej: inwestor). Odwołania od tej decyzji wniosły strony postępowania, w tym stowarzyszenie. Decyzją z 30 maja 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję organu I instancji w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, uchylił decyzję organu I instancji w części i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji oraz w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję z 29 stycznia 2020 r. wniosło stowarzyszenie. Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że na uwzględnienie nie zasługiwał wniosek stowarzyszenia z 21 stycznia 2020 r. o otwarcie zamkniętej rozprawy na nowo i przeprowadzenie dowodów z: a. oświadczenia nurka, który przeprowadził badania w Zatoce Puckiej Wewnętrznej; b. wyników badań zawartych w pracy magisterskiej T.B. opracowanej na Wydziale Nauk o Środowisku Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie; c. wyników badań wraz z ich analizą i opracowaniem zawartych w pracy doktorskiej I.A. z 2015 r. opracowanej w Instytucie Oceanografii Uniwersytetu Gdańskiego w Gdańsku pt. "Eksperymentalna hodowla omułka w Zatoce Gdańskiej dla celów środowiskowych i przemysłowych". W następnej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zarzucając nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w zakresie przyjętej technologii realizacji przedsięwzięcia, w szczególności w zakresie rodzajów i ilości emisji, w tym odpadów, wynikających z funkcjonowania przedsięwzięcia, jak też wykorzystywania zasobów naturalnych w postaci kopaliny (solanki), stowarzyszenie nie przedstawiło w tym przedmiocie żadnego kontrdowodu wyspecjalizowanego podmiotu, który by podważył stanowisko organów. Stowarzyszenie przez gołosłowne wywody próbowało wskazać nieprawidłowości zaskarżonej decyzji, jednak swojego stanowiska w żaden wiarygodny sposób nie potwierdziło. Mając na uwadze liczne "instytucje", które w toku postępowania administracyjnego odnosiły się do planowanego przedsięwzięcia, nie można przyjąć bez konkretnych dowodów, że ich stanowisko jest nieprawidłowe. Podniesiony zatem przez stowarzyszenie zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazujący na niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, nie znajduje poparcia w aktach sprawy. W toku postępowania odwoławczego dokonano niezbędnego uzupełnienia materiału dowodowego, a organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do zarzutów i stanowisk stron podnoszonych w toku postępowania i w znacznej części uwzględnił wnioski zawarte w odwołaniu. W ocenie Sądu I instancji, nie można stwierdzić, że organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął przedstawione przez inwestora materiały i twierdzenia, że przedsięwzięcie w żaden sposób nie będzie wpływać negatywnie na środowisko w rejonie Zatoki Puckiej. Wobec niespójności informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, dotyczących części lądowej przedsięwzięcia, jak również oddziaływania związanego ze zrzutem solanki do Zatoki Puckiej, organ odwoławczy na etapie postępowania odwoławczego wzywał inwestora do uzupełnienia braków merytorycznych raportu w tym zakresie (m.in. 7 i 21 lutego 2019 r.). Na skutek wezwań przedłożono m.in. analizę danych wykonanych przez Instytut Morski w Gdańsku w styczniu 2019 r., tj. "Badanie zawartości metali w solance z [...] [...] wprowadzonej do wód Zatoki Gdańskiej w grudniu 2018 r." oraz dwa aneksy "Programy monitoringu środowiska dla [...] [...], grudzień 2016 oraz październik 2018 r.". Przedłożono także mapy przedstawiające teren realizacji przedsięwzięcia zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) oraz współrzędne punktów do monitoringu (m.in. wód powierzchniowych i podziemnych, efektywności rozcieńczenia solanki czy zasolenia). Na podstawie powyższych dokumentów organ odwoławczy miał możliwość przeanalizować i porównać najnowsze dane z monitoringu podstawowego - kontrolnego, wykonanego w 2018 r., dotyczące elementów biologicznych. Wbrew zarzutom stowarzyszenia, analizy dotyczące oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko zawarte w raporcie, jak również w uzupełnieniach, nie stanowiły jedynych dowodów w sprawie, na podstawie których organ odwoławczy uznał, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie wpływać na środowisko, w tym na cele ochrony obszarów Natura 2000 Zatoka Pucka i Półwysep Helski (PLH220032), a także Zatoka Pucka (PLB220005), a także na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych. W ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy w sprawie jest obszerny. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ uwzględnił w toku postępowania także m.in. opinię Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 2 kwietnia 2019 r., który uzgodnił przedstawione warunki realizacji przedsięwzięcia bez uwag, ale także liczne pisma i stanowiska Instytutu Morskiego w Gdańsku i Instytutu Budownictwa Wodnego PAN w Gdańsku. W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że dane uzyskane w toku postępowania dały organowi możliwość ich zweryfikowania przez porównanie otrzymanych od inwestora wyników z danymi niezależnych jednostek pochodzącymi m.in. z: 1. monitoringu jednolitych części wód przybrzeżnych prowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku dla JCWP (jednolite części wód powierzchniowych) Zatoka Pucka Zewnętrzna w latach 2007-2017 (raport pt. Monitoring wód przejściowych Zatoki Puckiej), 2. kontroli stanu ścieków przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku w dniu 3 kwietnia 2018 r., 3. koordynowanego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska "Monitoringu gatunków i siedlisk morskich w latach 2016-2018", 4. danych Instytutu Oceanografii Uniwersytetu Gdańskiego dotyczących morświnów (załącznik nr 6 do pisma z 14 marca 2015 r., segregator 5/11), 5. Morskiego Instytutu Rybackiego. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy w sposób przekonujący wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie, pod warunkiem realizowania działań minimalizujących określonych w zaskarżonej decyzji, nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym na środowisko Zatoki Puckiej i obszarów Natura 2000 Zatoka Pucka i Półwysep Helski (PLH220032), Zatoka Pucka (PLB220005), ani nie będzie wpływać negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych JCW. Sąd I instancji wskazał, że raport zawierał wszystkie elementy określone w art. 66 ustawy środowiskowej. Dodatkowo, na wykonywany zrzut solanki, decyzją Starosty Puckiego z 11 września 2015 r., inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, tj. wprowadzanie do morskich wód wewnętrznych - wód Zatoki Puckiej, w rejonie [...], ścieków przemysłowych (solanki) z terenu Zakładu Ługowniczego Kawernowego Podziemnego Magazynu Gazu "[...]" powstałych w wyniku ługowania komór w złożu soli kamiennej "[...]" oczyszczonymi ściekami komunalnymi pochodzącymi z Oczyszczalni Ścieków "[...]". Solanka z ługowania z wcześniej wybudowanych komór odprowadzana jest od września 2010 r. do Zatoki Puckiej Zewnętrznej, która - jak wskazał organ - jest odmienna hydrologicznie od Zatoki Puckiej Wewnętrznej (Zalewu Puckiego) i oddzielona od niej Rybitwią Mielizną. Te korzystne uwarunkowania hydrodynamiczne zadecydowały o lokalizacji w tej części Zatoki Puckiej ujścia rurociągu zrzutowego solanki powstałej z ługowania kawern. Jak wynika z akt sprawy z tego powodu bazą dla ustalenia zakresu monitoringu poszczególnych parametrów środowiska w rejonie zrzutu solanki były parametry, metody badawcze i lokalizacja punktów pomiarowych ustalone uprzednio dla zakresu monitoringu inwestycji realizowanej na podstawie decyzji Wojewody Pomorskiego z 23 października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa Podziemnego Magazynu Gazu "[...]" - w części dotyczącej budowy podmorskiego odcinka rurociągu zrzutowego odprowadzającego solankę do Zatoki Puckiej", a także decyzji Wójta Gminy [...] z 17 czerwca 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na "budowie Podziemnego Magazynu Gazu "[...]" w Gminie [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz rurociągiem (w części lądowej) odprowadzającym solankę do Zatoki Puckiej". Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania organy wykazały, że materiał dowodowy przedstawiony przez inwestora został zgromadzony w stopniu wystarczającym do rozpoznania sprawy. Ponadto, nie została przy tym naruszona zasada dwuinstancyjności, bowiem organ odwoławczy korzystając z możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. uzupełnił ten materiał, uszczegóławiając niektóre warunki wskazane w decyzji I instancji. Ponadto, znaczna część decyzji reformatoryjnej stanowiła "reakcję" na zarzuty odwołania. Organ uzupełnił materiał dowodowy biorąc pod uwagę ochrony środowiska wodnego Zatoki Puckiej i zmieniając decyzję uwzględnił zarzuty w zakresie określenia bardziej szczegółowo dopuszczalnych parametrów przedsięwzięcia, jak i doprecyzował zasady i zakres monitoringu stanu technicznego instalacji, na różnych etapach realizacji inwestycji, jak również procedury zabezpieczające w razie wystąpienia rozszczelnień czy awarii. Sąd I instancji wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie stanowi realizację celów określonych jako podstawowe kierunki polityki energetycznej kraju. Jednym z celów prowadzonej polityki gazowej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego przez dywersyfikację źródeł i kierunków dostawy gazu, w tym między innymi przez zwiększenie pojemności magazynowej gazu ziemnego. Budowa magazynów gazu została ujęta w "Polityce energetycznej Polski do 2030 r.", będącej załącznikiem do uchwały nr 202/2009 Rady Ministrów z 10 listopada 2009 r. w sprawie polityki energetycznej Polski do 2030 r. (M. P. z 2010 r. Nr 2 poz. 11) i stanowi dokument strategii rozwoju określający podstawowe uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju polityki energetycznej państwa. Ponadto, planowane przedsięwzięcie jest celem publicznym i inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.) i należy je traktować, jako inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Sąd I instancji wskazał, że w art. 1 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz.U. z 2017 r., poz. 2302, dalej: specustawa gazowa), określone zostały zasady przygotowania, realizacji i finansowania inwestycji w zakresie terminalu wymaganych ze względu na istotny interes bezpieczeństwa państwa oraz inwestycji towarzyszących. Jedną z tych inwestycji jest wymieniony w art. 38 pkt 1 lit. c) specustawy gazowej, kawernowy podziemny magazyn gazu w [...] realizowany przez inwestora. Lokalizacja inwestycji w zakresie terminalu, czy też inwestycji towarzyszących inwestycjom w zakresie terminalu, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób lub podmiotów których prawa lub interesy mogą być przez to zezwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy gazowej oraz innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla inwestycji w zakresie terminalu. Natomiast zgodnie z art. 64 ust. 2 pkt 3 ustawy środowiskowej, do "inwestycji w zakresie terminalu" należą zadania inwestycyjne, o których stanowi art. 2 ust. 2 oraz art. 38 specustawy gazowej. Planowane przedsięwzięcie jest zadaniem inwestycyjnym wymienionym jako inwestycja towarzysząca. Dlatego też zastrzeżenia stowarzyszenia dotyczące konieczności badania zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są nieuzasadnione. Przepis art. 38 specustawy gazowej nie przewiduje żadnych ograniczeń, nie określa pojemności czynnej magazynu będącego przedmiotem inwestycji oraz nie wskazuje także liczby kawern, z których ma się on składać. Zdaniem Sądu I instancji, przedmiotowa inwestycja może obejmować zwiększenie pojemności czynnej Magazynu Gazu [...] do pojemności roboczej dla gazu 655,7 mln m3, w oparciu o kolejne kawerny (klaster C i D). Pomimo, że przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi kontynuację uprzedniej inwestycji (tożsamość przedsięwzięcia), to jednak jednocześnie stanowi też odrębny cykl inwestycyjny (budowy) oparty dalej o aktualnie obowiązującą regulację prawną, objętą art. 38 pkt 1 lit. c specustawy gazowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, "art. 146 § 1 pkt 1 lit. c)" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ odwoławczy naruszył art. 15 k.p.a. przeprowadzając postępowanie dowodowe w zakresie kwestii mających bezpośredni wpływ na treść wydanej decyzji. Stanowiło to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i miało istotny wpływ na treść decyzji organu II instancji, ponieważ doprowadziło do znacznej modyfikacji decyzji organu I instancji przejawiającej się de facto w wydaniu nowej decyzji przez organ odwoławczy. Po drugie, "art. 146 § 1 pkt 1 lit. c)" p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy naruszył normę art. 138 § 2 k.p.a. przez jej niezastosowanie. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przed organem odwoławczym wykraczało poza granice wyznaczone art. 136 § 1 k.p.a. Po trzecie, "art. 146 § 1 pkt 1 lit. c)" polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organy obu instancji naruszyły art. 6 i art. 7 k.p.a. nie uwzględniając, że organy administracji publicznej powinny mieć na uwadze zarówno "globalny" interes społeczny, jak również słuszny interes stron, w tym słuszny interes społeczności lokalnej. Po czwarte, "art. 146 § 1 pkt 1 lit. c)", polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organy obu instancji naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Polegało to na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i zebrania niezbędnego materiału dowodowego. Dotyczyło to wyjaśnienia zgodności treści raportu ze stanem faktycznym wynikającym z przyjętej technologii realizacji przedsięwzięcia, w szczególności w zakresie rodzajów i ilości emisji, w tym odpadów, jak też wykorzystywania zasobów naturalnych w postaci kopaliny stanowiącej własność górniczą. Po piąte, art, 133 § 1 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu i nieuwzględnieniu wniosku skarżącego o otwarcie na nowo zamkniętej rozprawy, w sytuacji, gdy ujawniły się nowe okoliczności nieznane w chwili zamknięcia rozprawy. Po szóste, art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu i oddaleniu wniosków dowodowych o przeprowadzenie nowych nieznanych wcześniej stronie skarżącej dowodów z dokumentów, których treść miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z art. 38 pkt 1 lit. c) specustawy gazowej, przez błędne zastosowanie przejawiające się w błędnej wykładni przepisu specustawy gazowej, pozostającej w sprzeczności z zakazem stosowania wykładni synonimicznej. Polegało to na nieprawidłowym uznaniu za tożsame użytych w ustawie pojęć "budowa" i "rozbudowa", co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że przedsięwzięcie jest objęte regulacją art. 38 pkt 1 lit. c) specustawy gazowej. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę inwestor wniósł oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Cztery pierwsze zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały błędnie sformułowane, ponieważ zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. zostały powiązane z nieistniejącą normą z art. 146 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i obowiązkiem autora tego środka odwoławczego jest precyzyjne wskazanie przepisów powołanych w ramach podstaw kasacyjnych. Norma z art. 146 p.p.s.a. dzieli się tylko na dwie jednostki redakcyjne (paragrafy) i dotyczy uwzględnienia skargi na inne niż decyzje lub postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Ponadto, stowarzyszenie nie odnosi się do naruszenia tego przepisu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Należy przyjąć, że stowarzyszenie zmierzało do zarzucenia naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości doprecyzowania zarzutów kasacyjnych, ponieważ obowiązek w tym zakresie spoczywa na autorze skargi kasacyjnej. W konsekwencji w zakresie czterech pierwszych zarzutów kasacyjnych rozpoznaniu podlegały wyłącznie zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji powołanych tam przepisów k.p.a. (por. uchwała pełnego składu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1), przy czym podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji nie stosował tych przepisów, a jedynie dokonywał kontroli ich zastosowania przez właściwe w sprawie organy administracji publicznej. Zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. należy rozpoznać łącznie z zarzutem naruszenia art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a., ponieważ zarzuty te zostały uzasadnione łącznie. W ocenie stowarzyszenia, postępowanie dowodowe przed organem odwoławczym zostało przeprowadzone w na tyle szerokim zakresie, że stanowiło to "rażące" naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Stanowisko to nie zasługiwało jednak na uwzględnienie, ponieważ nie zostało wystarczająco uzasadnione. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie normy z art. 138 § 2 k.p.a. ma zatem charakter wyjątkowy, a co do zasady organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty. Uzasadnienie naruszenia powołanych przepisów ma ogólnikowy charakter i opiera się na stwierdzeniu, że organ odwoławczy siedmiokrotnie uzupełniał materiał dowodowy sprawy, a materiał ten jest znacznie obszerniejszy niż ten zebrany przez organ I instancji. Stowarzyszenie nie wykazało jednak, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniałoby zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do kwestionowania treści złożonego w tej sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i nie opierają się nawet na żadnym przepisie ustawy środowiskowej, który określa obligatoryjne elementy tego rodzaju dokumentu. Ustawa środowiskowa stanowi transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012, str. 1, dalej: dyrektyw 2011/92/UE, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z 16 kwietnia 2014 r. (Dz. Urz. UE L 124 z 25.04.2014, str. 1). Podstawowym elementem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Ocena ta obejmuje weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie, a następnie analizę uzgodnień i opinii pod kątem ich uwzględnienia w decyzji środowiskowej oraz ocenę prawidłowości postępowania mającego zapewnić udział społeczeństwa w tym postępowaniu, jak i w tym w zakresie rozpatrzenie uwag i zarzutów do raportu. W postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi podstawowy dowód w sprawie, ponieważ w postępowaniu tym wymagana jest wiedza specjalistyczna. Z tego względu taki raport ma charakter specjalistycznego opracowania uwzględniającego aktualny stan prawny w zakresie jego wymagań formalnych, a autorzy takiego opracowania - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - powinni posiadać wiedzę specjalistyczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 1514/21). Z punktu widzenia zasad postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, raport jest dokumentem prywatnym. Raport nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jest to dokument, który posiada szczególną moc dowodową, która wynika przede wszystkim z kompleksowej oceny przedsięwzięcia. Ten szczególny charakter raportu wynika z jednej strony z jego celu, jakim jest określenie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Z drugiej strony wynika to ze specyfiki postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które jest postępowaniem z udziałem społeczeństwa tzn. z udziałem podmiotów, które nie muszą dysponować w tego rodzaju sprawach interesem prawnym ani nawet interesem faktycznym, ale ustawodawca zapewnia im dostęp do informacji o wpływie danego przedsięwzięcia na środowisko. Raport jako dowód podlega ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 i art. 81 k.p.a. Właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia treści raportu w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich stanowi art. 66 ustawy środowiskowej oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Organ nie jest zatem związany treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co powoduje, że dokonując jego oceny powinien dążyć do wydania orzeczenia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest zatem w pierwszej kolejności sprawdzenie raportu pod względem spełnienia wymogów formalnych oraz materialnych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Ponadto, chociaż organ nie jest związany treścią raportu, to ustalenia w nim zawarte mogą kształtować treść osnowy decyzji środowiskowej, jeżeli raport jest rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości. Raport może być kwestionowany przez strony, jak i również przez przedstawicieli społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2213/13). Organ ocenia zatem raport pod kątem jego zupełności, rzetelności i spójności. W konsekwencji jednak, kwestionowanie merytorycznej treści raportu przez strony postępowania możliwe jest wyłącznie na podstawie dokumentu posiadającego taką samą moc dowodową, a więc tzw. kontrraportu czyli opinii sporządzonej również przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Nie jest natomiast możliwe zakwestionowanie raportu przez gołosłowne twierdzenia lub odesłanie do ogólnych ustaleń publikacji naukowych, tak jak to czyni stowarzyszenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stowarzyszenie zarzuciło także naruszenie art. 106 § 3 i art. 133 p.p.s.a. Zarzuty te sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji w zakresie dopuszczenia dowodów przedstawionych przez stowarzyszenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej sformułowane w tym zakresie jest lakoniczne. Natomiast Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że żadne nowe istotne okoliczności nie ujawniły się po zamknięciu rozprawy przed tym Sądem, w związku z tym wniosek stowarzyszenia nie mógł być uwzględniony. "Oświadczenie nurka" z 20 stycznia 2020 r. złożone po wydaniu ostatecznej decyzji może być tylko uznane za pogląd strony odnoszący się do zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego sprawy. Z kolei zwrócenie się do uczelni o udostępnienie prac naukowych spowodowałoby nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie, co stanowiłoby naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. Stowarzyszenie pominęło przy tym, że prace doktorskie są wykładane do publicznego wglądu, w związku z czym stowarzyszenie mogło złożyć te dokumenty we własnym zakresie. Niezależnie od powyższego, tego rodzaju rozprawy doktorskie, nawet jeżeli opierają się na wiadomościach specjalnych, nie zostały sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania. Ponadto, stowarzyszenie zmierza w tym zakresie do podważenia merytorycznej treści raportu, który co do zasady nie jest możliwe w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z kolei odnosząc się do informacji stowarzyszenia o złożeniu w dniu 12 stycznia 2020 r. zawiadomienia do prokuratury o popełnieniu przestępstwa sprowadzenia zagrożenia dla życia ptaków morskich w związku "z ujawnieniem kolejnego przypadku padłego ptaka z patologicznymi zmianami", Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że wniosek ten został złożony po wydaniu zaskarżonej decyzji i nie ma wpływu na treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy podkreślić, że wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie przeprowadza postępowania dowodowego. Nawet w sytuacji przedstawienia nowych dowodów przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co miało miejsce w tej sprawie, Sąd nie jest obowiązany ich przeprowadzić, bowiem art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi nie zgadza się strona. Nie każdy bowiem dowód może zostać dopuszczony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale tylko taki, który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a w związku z art. 233 § 1 i § 2 k.p.c., sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. Kontrolę legalności sąd opiera na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu przed organami administracyjnymi. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a., przy czym przepis ten wyznaczając granice dopuszczalności wykorzystania nowego dowodu, wskazuje ponadto, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem sądu, a nie jego obowiązkiem. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe, co oznacza, że zarzuty podnoszące naruszenie art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Jak wynika z protokołu rozprawy przed Sądem I instancji, część wniosków dowodowych stowarzyszenia zostało oddalona, z uwagi na to, że nie stanowią materiału uzupełniającego i nie prowadzą do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy, bowiem jej bezpośrednio nie dotyczą (np. petycja do sejmu). Natomiast wydruk ze strony internetowej, kserokopia artykułu z gazety, jak i wydruk dotyczący przetargu nie stanowią dowodu uzupełniającego z dokumentu, do którego odnosi się art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji na rozprawie dopuścił natomiast dowód z części złożonych dokumentów, które stanowią jednak polemikę ze stanowiskiem przyjętym przez organy. Z kolei badanie stężenia metali w solance, nie było nowym dowodem w sprawie, ponieważ przedmiotowy wniosek dowodowy stowarzyszenie złożyło już do akt sprawy i organ odwoławczy odniósł się do tego wniosku. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z art. 38 pkt 1 lit. c) specustawy gazowej. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że inwestycjami towarzyszącymi inwestycjom w zakresie terminalu jest niewątpliwie realizowana przez B. spółka akcyjna z siedzibą w W. budowa kawernowego podziemnego magazynu gazu [...] oraz kawernowego podziemnego magazynu gazu [...]. Wynika to bezpośrednio z art. 38 pkt 1 lit. c) specustawy gazowej. Okoliczność, że inwestycja ta realizowana jest etapowo, nie wyłącza jej spod reżimu specustawy gazowej. Stąd też Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że planowane przedsięwzięcie, polegające na zwiększeniu pojemności czynnej magazynu w oparciu o budowę kolejnych kawern nie jest rozbudową magazynu na podstawie udzielonej koncesji, którego budowa zakończyła się (klastry A i B), ale nowym etapem jednego przedsięwzięcia "budowy kawernowego podziemnego magazynu [...]". Budowa klastrów C i D stanowi odrębne przedsięwzięcie, którego realizację ustawodawca, wbrew stanowisku skarżących, przewidział w specustawie gazowej. W związku z tym brak było podstaw do badania zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.