II OSK 2085/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1769/19 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 czerwca 2019 r. znak DOA.7110.66.2018.KKR w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 1769/19, oddalił skargę R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 7 czerwca 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z 16 stycznia 2019 r. Wojewoda Podkarpacki (dalej: Wojewoda), na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu w tzw. postępowaniu wznowieniowym sprawy R. S., dotyczącej wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z 16 maja 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty J. (dalej: Starosta) z 4 kwietnia 2018 r. w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującą rozbudowę budynku mieszkalnego o pomieszczenie gospodarcze na działce nr [...] położonej w D. i odmowy wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdził, że decyzja z 16 maja 2018 r. została wydana z naruszeniem prawa i odmówił uchylenia ww. decyzji na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. Zaskarżoną decyzją GINB, po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji Wojewody z 16 stycznia 2019 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożył R. S. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że biorąc pod uwagę, że postępowanie zostało wznowione z przyczyny formalnej – braku udziału strony w postępowaniu, jak również mając na uwadze prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z 11 września 2018 r., II SA/RZ 813/18, przesądzający o poprawności decyzji Wojewody z 16 maja 2018 r. pod względem merytorycznym, Sąd stwierdził, że mają rację organy, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie Sądu, samo uczestnictwo strony w postępowaniu nie gwarantuje wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadłaby bez jej udziału. Nawet argumentacja podnoszona w tymże postępowaniu nie zawsze przemawia za wydaniem innej decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy zależy bowiem od tego, czy podnoszone argumenty są słuszne i czy mają istotny wpływ na wydawane rozstrzygnięcie. Jeżeli doszło do naruszenia prawa procesowego przez brak zapewnienia stronie pełnego udziału w postępowaniu, ale jednocześnie brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania i tak wydana byłaby decyzja tożsama z decyzja pierwotną, to prawidłowo organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 146 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie Sądu, argumenty strony wskazujące na to, że skarżący nie mógł składać żadnych wniosków dowodowych, które mogłyby wpłynąć na decyzje organów są bezzasadne, gdyż mogły być podnoszone zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu przed sądem przez W. S. (matkę skarżącego). To, że skarżący mając świadomość zmian własnościowych w niniejszej sprawie nie podnosił nowych argumentów i twierdzeń (nawet w skardze do WSA) wskazuje na celowe działanie R. S. w kontekście przedłużania niniejszego postępowania. Z doświadczenia życiowego wynika, że syn otrzymując w drodze darowizny od matki nieruchomości powinien znać stan faktyczny i prawny darowanych nieruchomości oraz toczących się w odniesieniu do nich postępowań. Podsumowując Sąd podkreślił, że w sprawie zaszła "przesłanka negatywna" z art. 146 § 2 k.p.a., gdyż sąd administracyjny ocenił już merytorycznie zaskarżoną decyzję dotyczącą pozwolenia na budowę i w związku z tym nawet po uczestniczeniu strony w ponownym postępowaniu nie można będzie wydać innego rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Rzeszowie jest prawomocny); zatem zasadne w sprawie było rozstrzygnięcie, w którym organy stwierdziły, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówiono jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł R. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186 ze zm.) w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 16 maja 2018 r. z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej, podczas gdy w sytuacji wznowienia postępowania z uwagi na to, że odwołujący - strona nie brała udziału w sprawie bez własnej winy i nie mogła składać wniosków dowodowych, co skutkuje brakiem zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, decyzję należy uchylić, 2. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w z zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 w zw. z: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.k. w zw. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji niezgodnej z prawem, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, tj. brak wyczerpującego wskazania, dlaczego zdaniem organu w sprawie mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji, podczas gdy organ był zobowiązany do dokładnego uzasadnienia swojego stanowiska, - art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy organ nie przeprowadził postępowania dowodowego z udziałem nowej strony i nie ustalił, czy po zebraniu nowego materiału dowodowego zapadłaby decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. B. wniósł o jej oddalenie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła również uczestniczka postępowania W. S. – matka skarżącego kasacyjnie, wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy NSA związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma przede wszystkim to, że powodem podjęcia decyzji Starosty z 4 kwietnia 2018 r. w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującą rozbudowę budynku mieszkalnego i odmowy wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z 16 maja 2018 r., był fakt, że inwestorka uprzednio uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę wskutek popełnienia przestępstwa poświadczenia nieprawdy, co zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Jaśle z dnia 16 grudnia 2016 r., II K 169/15. Tak więc decyzja o innej treści niż uprzednio wydana mogłaby zapaść jedynie w sytuacji, gdyby pominięta strona przedstawiła dowody wskazujące, że ww. prawomocny wyrok został w przewidzianym przez prawo trybie prawomocnie wyeliminowany z obrotu prawnego i by w trybie nadzwyczajnym doszło do uniewinnienia inwestorki. Takich dowodów jednak skarżący kasacyjnie nie przedstawił. Organy administracyjne słusznie w tej sytuacji uznały, że chociaż decyzja z 16 maja 2018 r. została wydana z naruszeniem prawa – z uwagi na pominięcie strony, to w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji słusznie oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. wniesioną w niniejszej sprawie skargę, prawidłowo uznając, że organy administracyjne nie naruszyły art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., a także art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 "k.p.k." w zw. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. Co do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.k. w zw. 80 k.p.a. stwierdzić trzeba, że zapewne chodziło o naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. 80 k.p.a. Organy administracyjne stosowały bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i nie stosowały przepisów Kodeksu postępowania karnego. Wadliwe określenie naruszonej ustawy nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem – jak już wyżej zaznaczono – decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miał fakt, że skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie podważył wiążącego w sprawie ustalenia, iż decyzja Starosty z 4 kwietnia 2018 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody z 16 maja 2018 r. zostały wydane w oparciu w szczególności o treść prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Jaśle z dnia 16 grudnia 2016 r., II K 169/15. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.