II OSK 2563/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2198/19 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2198/19 oddalił skargę J. R. (dalej skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Środowiska w G. z [...] marca 2019 r. orzekające o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego na działce nr [...] budynku rekreacji indywidualnej w ramach legalizacji samowoli budowlanej, na terenie działek nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości M., w zakresie ochrony przyrody. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż ww. inwestycja stoi w sprzeczności z § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r. nr 144/VII/11 w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego (dalej uchwała), który wprowadza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących prowadzeniu gospodarki wodnej, turystyki wodnej lub rybackiej. Nie kwalifikuje się też do zastosowania względem niej żadnego z odstępstw określonych w § 4 uchwały. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego: a) § 3 pkt 7 ww. uchwały poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy w przepisie tym mowa o budowie nowych obiektów budowlanych, natomiast obiekt, którego legalizacji domaga się skarżący powstał przed wyprowadzeniem w życie ww. przepisu, a w stanie faktycznym rozpoznawanym w niniejszej sprawie istotą jest legalizacja budynku istniejącego na przedmiotowej działce od 1985 r.; b) § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały, poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że dla spełnienia warunku wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód niezbędna jest zabudowa na wszystkich przyległych działkach, jak również poprzez przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym niemożliwym jest ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, pomimo istnienia zabudowy na działkach przylegających, tj. zarówno na działce [...] (dawniej działka [...]), jak i na działce [...], objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy uwzględniającą obiekt posadowiony na działce [...]; poprzez przyjęcie, że działka [...] nie stanowi działki przylegającej, w sytuacji gdy istotą sprawy jest legalizacja budynku na działce [...], a nie [...]; c) § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały, poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że wszystkie przesłanki wynikające z ww. przepisu muszą być zastosowane kumulatywnie, w sytuacji gdy przepis przewiduje dwie niezależne od siebie przesłanki wyłączające zakaz ustanowiony w § 3 ust. 7 uchwały; d) § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki jego zastosowania; 2) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa), w zw. z art. 7, art. 75 i art. 77 Kpa, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organy administracji nie zebrały materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, czy obiekt będący przedmiotem postępowania służy (bądź nie) gospodarce wodnej bądź turystyce wodnej w rozumieniu przepisu § 3 pkt 7 ww. uchwały, pomimo jednoznacznego stwierdzenia tego uchybienia zarówno przez organ administracji, jak i Sąd; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, w zw. z art. 7, art. 75 i art. 77 Kpa, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo iż organy administracji nie ustaliły daty powstania samowoli budowlanej, w sytuacji gdy z aktu notarialnego zakupu nieruchomości wynika jednoznacznie, że budynek powstał w 1985 r., a więc przed wprowadzeniem przepisów uchwały, na które powołuje się organ; c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, w zw. z art. 7, art. 75 i art. 77 Kpa, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo istnienia przesłanek uchylenia decyzji organów administracji, z uwagi na spełnianie przesłanek przewidzianych § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały; d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, w zw. z art. 7, art. 75 i art. 77 Kpa, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo iż interpretacja przepisów przez organy administracji, jak i przez Sąd nie uwzględniała słusznego interesu obywatela, o jakim mowa w art. 7 Kpa. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, a nie kwestia samowoli budowlanej i tego jakie normy prawne stosuje się w postępowaniu legalizacyjnym. Prawidłowo zatem Sąd I instancji stwierdził, że organ uzgadniający nie jest władny do oceny, czy przedmiot decyzji o warunkach zabudowy określony w przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji jest zgodny z postanowieniem PINB, która to kwestia może być oceniana na etapie związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i ustaleniem prawidłowości jej przedmiotu. Skoro skarżący wnioskiem z 7 listopada 2018 r. wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to oznaczało to konieczność oceny, czy w aktualnym stanie prawnym dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji, a nie ustalanie roku zrealizowania budynku. Przy tym zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp) jedną z koniecznych przesłanek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest jej zgodność z przepisami odrębnymi m.in. z zakresu ochrony przyrody, co właśnie jest przedmiotem postępowania uzgodnieniowego (art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp). W związku z położeniem terenu objętego wnioskiem w granicach Zaborskiego Parku Krajobrazowego, a więc objętego ochroną przyrody, konieczna była weryfikacja, czy wnioskowana inwestycja jest zgodna m.in. z § 3 pkt 7 ww. uchwały określającym dopuszczalność zabudowy na terenie parku krajobrazowego. W związku z tym zarzut naruszenia § 3 pkt 7 ww. uchwały jest niezasadny. 3.4. Natomiast odnosząc się do zarzutów naruszenia § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały, po pierwsze należy zgodzić się z Sądem I instancji, że z przepisu tego wyraźnie wynika, że odstępstwo od zakazu określonego w § 3 pkt 7 lit. a uchwały zachodzi tylko i wyłącznie w przypadku, gdy obie działki przyległe do działki inwestycyjnej byłyby zabudowane (wyrok NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1246/18). Należy zwrócić uwagę, że w tym przepisie uchwały mowa jest o działkach przyległych do działki inwestycyjnej, a nie o działkach przyległych do działki, na której zlokalizowany jest budynek. W niniejszej sprawie projekt decyzji o warunkach zabudowy wskazuje jako działkę inwestycyjną obszar działek nr [...] i nr [...], a zatem działką przyległą do terenu inwestycji jest działka nr [...], która jest niezabudowana. W związku z tym z uwagi na niedopuszczalność wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach, niedopuszczalne było zastosowanie odstępstwa od zakazu wynikającego z § 3 ust. 7 uchwały. Ponadto wszystkie przesłanki wynikające z ww. przepisu muszą być zastosowane kumulatywnie. Wbrew twierdzeniom skarżącego okoliczność, że działka nr [...] znajduje się w obszarze zwartej zabudowy nie jest wystarczająca dla wyłączenia zakazu zabudowy. Koniecznym warunkiem jest bowiem możliwość wytyczenia linii zabudowy poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. W świetle powyższego zarzuty dotyczące wykładni i niezastosowania § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały są niezasadne. 3.5. Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, w zw. z art. 7, art. 75 i art. 77 Kpa. Zdaniem skarżącego organy nie zebrały materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, czy obiekt będący przedmiotem postępowania służy (bądź nie) gospodarce wodnej bądź turystyce wodnej. Jednak projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczył budynku rekreacji indywidualnej, a nie obiektu służącego ww. celom. Analogicznie nie było rolą organu uzgadniającego ustalanie daty powstania samowoli budowlanej, ponieważ wkroczyłby w kompetencje zastrzeżone dla organu nadzoru budowlanego. Natomiast wynikający z art. 7 Kpa obowiązek uwzględniania słusznego interesu strony nie może stanowić podstawy do wyłączenia obowiązywania bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa materialnego warunkujących dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wyjaśnienia organów w zakresie braku podstaw do zastosowania § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały są kompletne, a okoliczność niezabudowania działki nr [...] jest bezsporna. 3.6. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.7. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.