II OSK 3300/19

Dnia 30 stycznia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 201/19 w sprawie ze skargi I. L. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. uchyla zaskarżony wyrok; II. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP, w terminie 60 dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz I. L. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 201/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżącej na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...] w związku ze sprawą jej wniosku z 11 lutego 2016 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jako podstawę wniesienia skargi powołała art. 50 § 1 i art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Stwierdziła, że organ dopuścił się naruszeń, które wskazują na jego bezczynność i które – tym samym – skutkowały pozbawieniem strony udziału w postępowaniu bez jej winy. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 12, art. 36 § 1, art. 39 w zw. z art. 40 § 1, art. 64 § 1 K.p.a., art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 226 ze zm.), art. 88c ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy załatwianej przed Wojewodą – [...] Urząd Wojewódzki [...] Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców pod sygn. [...]; dokumentów znajdujących się w aktach sprawy załatwianej przed Strażą Graniczną [...] – S. pod sygn. [...]; dokumentów załączonych do jej podania na okoliczność zagubienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, ich niekompletności i tego, że dokonała uzupełnienia dokumentacji żądanej wezwaniem z 23 lutego 2016 r.; przesłuchanie skarżącej oraz jej męża (adres do doręczeń, jak dla skarżącej), na okoliczności podniesione w skardze. Ponadto wniosła o zmianę rozstrzygnięcia przez zobowiązanie organu do merytorycznego rozpoznania sprawy i udzielenie jej pozwolenia na pobyt czasowy i pracę na terenie RP oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 201/19, oddalił skargę. Stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła bezczynność. Z akt sprawy wynika, że 11 lutego 2016 r. do Wojewody wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na wykonywanie pracy. Pismem z 23 lutego 2016 r., Wojewoda wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku przez przedłożenie informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma (wezwania). Pismo to zostało doręczone skarżącej 1 marca 2016 r. na adres podany przez nią we wniosku: ul. [...] (własnoręczny podpis strony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru). Termin na uzupełnienie braków formalnych wniosku upłynął 8 marca 2016 r. Braki formalne nie zostały przez skarżącą uzupełnione w terminie. Pismem z 16 marca 2016 r., skarżąca poinformowała organ o braku możliwości przedłożenia ww. informacji starosty w wyznaczonym terminie. Pismem z 5 kwietnia 2016 r., Wojewoda zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Zawiadomienie zostało wysłane na adres jw., tj. adres wskazany we wniosku. Po dwukrotnym awizowaniu, przesyłka wróciła do nadawcy. Podkreślić należy, że – zgodnie z art. 44 K.p.a. – korespondencja organu została skutecznie doręczona z dniem 6 maja 2016 r. (przesyłkę awizowano po raz pierwszy 22 kwietnia 2016 r.). Sąd zauważył, że ww. zawiadomienie doręczono także pracodawcy skarżącej. Skarżąca – mimo że miała taką możliwość – nie zakwestionowała zawiadomienia o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, przez np. zanegowanie potrzeby dostarczenia przez nią wymaganej informacji starosty. W ocenie Sądu, powyższe wskazuje, że Wojewoda nie pozostawał w sprawie bezczynny oraz że zarzuty skargi są niezasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. a. art. 114 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że informacja starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o lokalny rynek pracy stanowi brak formalny wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę podlegający uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 K.p.a. podczas gdy: • okoliczność, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy stanowi nie formalną, ale materialnoprawną przesłankę udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, której niespełnienie, zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, stanowi podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a zatem okoliczność ta nie może być badana na etapie oceny wymogów formalnych podania; • dokumenty stanowiące braki formalne wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wymienione zostały w art. 106 ustawy o cudzoziemcach, wśród których nie wskazano by takim dokumentem była informacja starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o lokalny rynek pracy, a zatem nie jest to dokument niezbędny do nadania sprawie biegu; b. art. 114 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że bez merytorycznego zbadania sprawy skarżącej, w jej sprawie będzie wymagane przedłożenie informacji starosty, a tymczasem w niniejszej sprawie przed Wojewoda [...] uznał, że przedstawienie tych informacji jest konieczne jeszcze przed wszczęciem postępowania, podczas gdy ustalenie, czy w konkretnej sprawie konieczne jest przedłożenie informacji starosty wymaga poczynienia przez organ administracji indywidualnych ustaleń faktycznych, co oznacza, że okoliczność ta nie może być badana na etapie oceny formalnej podania; c. naruszenie art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach poprzez brak umieszczenia w paszporcie skarżącej odcisku stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. i art. 36 K.p.a. oraz art. 64 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności pozostawiając wniosek skarżącej bez rozpoznania i nie załatwiając sprawy w terminach wskazanych w powołanych regulacjach prawnych. Strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Ma rację strona skarżąca, że nieprzedstawienie przez cudzoziemca informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o lokalny rynek pracy stanowi materialnoprawną przesłankę udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Kwestie formalne zostały wskazane w art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach; natomiast przesłanki warunkujące możliwość skutecznego ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy i prace zostały określone art. 114 ust. 1 ww. ustawy, w tym w sytuacji gdy podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy. Informację w tym przedmiocie wydaje starosta, co wynika z art. 88c ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Co istotne, ustawodawca w ustawie o cudzoziemcach określił sytuacje, w których powyższa informacja w ogóle nie jest wymagana (art. 114 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Skoro ustawodawca określił sytuacje, w których informacja starosty nie jest w ogóle wymagana, to należy przyjąć, że w każdej sprawie zachodzi potrzeba ustalenia, czy przedłożenie informacji starosty jest konieczne, a to wymaga przeprowadzenia przez organ administracji postępowania wyjaśniającego. Informacja testu pracy jest niezbędna do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a skoro tak nie stanowi warunku formalnego wniosku tylko element materialnoprawny. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana podczas merytorycznego rozpatrywania wniosku (por. wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., II OSK 347/18). Wynika z tego, że z przepisów obowiązującego prawa nie wynikało w sposób wyraźny aby wymóg z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach stanowił brak formalny wniosku. Wypływających z treści przepisów wątpliwości interpretacyjnych nie można tym samym przerzucać na cudzoziemców, ponieważ w innym wypadku byłoby to sprzeczne z zasadą zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § 1 K.p.a.). Ponadto przyjęcie odmiennego stanowiska ograniczałoby możliwości kwestionowania przez cudzoziemca prawidłowości dokonanej przez organ oceny, ponieważ pozostawienie wniosku bez rozpoznania przez organ w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie jest zaskarżalne, a zniesienie jego skutków można dochodzić ewentualne w skardze na bezczynność lub przewlekłości postępowania skierowanej do sądu administracyjnego, co niewątpliwie jest formą prawną mniej korzystką. Dopiero uwzględnienie skargi otwiera drogę do merytorycznej oceny wniosku i możliwości weryfikacji tej oceny w postępowaniu odwoławczym, a następnie ewentualnie w postępowaniu przez sądem administracyjnym. Nie bez znaczenia dla powyższej oceny jest okoliczność, że wskazywane niejasności interpretacyjne zostały zauważone przez ustawodawcę. Ustawą z dnia 24 listopada 2017 r., która weszła w życie z dniem 12 lutego 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 107) zmieniono treść art. 125 ust. 3 na taką, która nie pozostawia wątpliwości co do tego, że powyższa informacja winna być dołączona przez cudzoziemca w postępowaniu w sprawie udzielenia zgody na pobyt. W uzasadnieniu tej noweli wskazano, że "zmiana w art. 125 ust. 3 podyktowana jest tym licznymi wyjątkami przewidzianymi w art. 114 ust. 3 co nie rzadko wymaga przeprowadzania dodatkowych ustaleń. Powyższe wyjątki powodują to, że w wielu przypadkach nie jest jasne, czy cudzoziemiec jest obowiązany wykazać, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy i dołączyć do wniosku informacje starosty potwierdzające spełnienie tej przesłanki. Zgodnie z projektowanym przepisem cudzoziemiec będzie dołączał przedmiotowe informacje starosty w toku postępowania w sprawie o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Powyższa zmiana ma na celu usprawnienie postępowań administracyjnych w sprawie udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę" (druk nr 1780; Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw). Dla prawidłowej interpretacji art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 114 ust. 1 pkt 3 i art. 114 ust. 3 tej ustawy, a także art. 88c ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 64 § 2 K.p.a. niezbędne jest dokonanie nie tylko wykładni językowej, ale także funkcjonalnej, systemowej. Dopiero taka wykładnia tego przepisu pozwalała na jego zrozumienie zgodnie z intencją ustawodawcy oraz zasadami ogólnymi określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji możliwość poddania merytorycznej ocenie wniosku powinna skutkować też zastosowaniem art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, z którego wynikają określone prawa cudzoziemca, ale i obowiązku organu. Albowiem jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie: 1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Wynika z tego, że określona kwalifikacja skuteczności wniosku ma doniosłe znaczenie dla określony praw cudzoziemca. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 3, art. 125 ust. 3, art. 114 ust. 3, art. art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach zawierają usprawiedliwione podstawy. W konsekwencji należało uznać, że Sąd I instancji błędnie ocenił, iż w niniejszej sprawie wniosek skarżącej został prawidłowo pozostawiony bez rozpoznania, a więc nie można doszukać się bezczynności organu. Wbrew tej ocenie wykładania przepisów prawa prowadzi do odmiennego wyniku, co oznacza, że w skardze kasacyjnej trafnie sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. i art. 36 K.p.a. oraz art. 64 § 2 K.p.a. Wojewoda Dolnośląski dopuścił się zatem bezczynności o jakiej mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., pozostawiając wniosek skarżącej bez rozpoznania i nie załatwiając sprawy w terminach wskazanych w powołanych regulacjach prawnych. Jednocześnie to, że określona ocena co do bezczynności organu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) wynika z przeprowadzonej wykładni prawa nie pozwala na stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a, że bezczynność miała charakter rażący. Brak jest bowiem w tym zakresie wymaganego elementu oczywistości naruszenia prawa. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ administracji do wydania rozstrzygnięcia we wskazanym w wyroku terminie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), którego określenie wynika z dotychczasowej praktyki orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 1 lutego 2019 r., II OSK 3027/18). Wskazany termin jest wystarczający do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia stosowego rozstrzygnięcia przez organ. W konsekwencji zaistniały podstawy do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.