II SA/Go 833/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K.K. kwotę 690 (sześćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. . | | |Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...], powołując się na art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego | |(Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.) w związku z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2018 r. | |poz. 1202 ze zm., dalej jako p.b.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasto [...] (dalej jako PINB) umorzył postępowanie administracyjne w | |sprawie dotyczącej istotnych odstępstw od projektu budowlanego obejmującego rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną| |instalacją gazową według projektu indywidualnego, położonego na terenie działki nr [...] przy ul. [...]. | |W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2018r. K.K. zwrócił się o dokonanie kontroli prawidłowości wykonywania robót | |budowlanych (co do zgodności z wydanym pozwoleniem na budowę oraz zgodności z przepisami Prawa budowlanego - naruszenie art. 36a p.b.) związanych z | |rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] przy ul. [...]. | |Po zgłoszeniu przez inwestorów – U. i P.K., zakończenia rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, w dniu [...] czerwca 2018r PINB przeprowadził | |czynności kontrolne, w wyniku których stwierdził, że doszło do istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, bowiem w trakcie realizacji| |inwestycji doszło do podwyższenia części rozbudowanego obiektu, znajdującej się przy granicy z działką sąsiednią. Ponadto dokonano również zmiany | |poziomu posadowienia budynku z 125,30 do 125,57m n.p.m. | |Decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. znak: [...], działając na podstawie na art. 54 p.b. PINB zgłosił sprzeciw w stosunku do zawiadomienia o zakończeniu | |budowy. W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestorów, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej | |jako WINB) uchylił powyższą decyzję organu I inst. oraz umorzył postępowanie w sprawie wniesienia sprzeciwu. Według WINB organ prowadzący | |postepowanie nie mógł poprzestać na ustaleniach dotyczących wyłącznie jednej z okoliczności wskazanej przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 p.b. jako | |istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowalnego, gdyż obowiązkiem organu było szczegółowe przeprowadzenie rozważań celem ustalenia czy | |pozostałe odstępstwa od projektu budowlanego mają charakter istotny w rozumieniu wskazanego przepisu ustawy. WINB zwrócił uwagę, że organ I | |instancji nie opisał szczegółowo na czym polega istotna zmiana w zakresie podwyższenia części rozbudowanego obiektu i zmiana poziomu posadowienia | |obiektu. | |Mając powyższe wskazania na względzie pismem z dnia [...] października 2018r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie | |istotnych odstępstw od projektu budowlanego obejmującego rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazową | |według projektu indywidualnego, położonego na terenie działki nr [...] przy ul. [...]. | |W toku postępowania PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: włączył do akt postępowania dokumenty znajdujące się w aktach sprawy: | |PINB - [...] (postępowanie PINB prowadzone w sprawie zgłoszenia sprzeciwu w stosunku do zawiadomienia o zakończeniu budowy złożonego 4 czerwca 2018 | |r.): oświadczenie kierownika budowy z dnia [...] maja 2018 r., kopie rysunków zamiennych dołączonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy, decyzję | |WINB z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], stwierdzając, iż mogą mieć znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy rozbudowy istniejącego budynku | |mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazową wg projektu indywidualnego, położonego na terenie działki nr [...] przy ul. [...], z uwagi | |na tożsamość miejsca będącego przedmiotem postępowania. | |W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy PINB stwierdził, że zmiany budowlane wymienione w oświadczeniu kierownika budowy polegające na zmianie | |usytuowania ścianek wewnętrznych, zmianie lokalizacji okien, drzwi i luksfera, wykonanie schodów stałych na strych, zmianie poziomu "zero" na 125,57| |m n.p.m. oraz potwierdzone przez projektanta dokonane w budynku przy ul. [...] nie mają charakteru istotnych. Według PINB zagadnieniem spornym w | |niniejszej sprawie jest okoliczność, czy zmiany posadowienia budynku mają charakter odstępstw istotnych czy też nie, ponieważ zgodnie z art. 36 ust.| |5 p.b. nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie| |pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych | |parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków | |niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, | |ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania | |opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Organ podkreślił, iż nie każda zmiana któregokolwiek z | |podstawowych parametrów budynku wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 2 p.b., dokonana z naruszeniem obowiązku wymienionego w art. 36a ust. 1 p.b., w | |każdym przypadku pociąga za sobą skutki wymienione w art. 50 i 51 ust. 1 pkt 3 p.b. | |PINB powołał się na stanowisko WINB wyrażone w decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], którą WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i | |umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy dotyczącej w/w rozbudowy budynku | |mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]. WINB stwierdził w w/w decyzji, że jeśli ustawodawca nałożył na projektanta dodatkowo obowiązek | |kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od projektu to tym samym dopuszcza możliwość uznania odstąpienia za nieistotne, nawet jeśli dotyczy ono | |podstawowych parametrów inwestycji. Zdaniem WINB zmiany, których dokonano dotyczą nieznacznej zmiany wysokości projektowanego budynku oraz | |nieznacznej zmiany rzędnej poziomu posadowienia co skutkowało przyjęciem, że odstępstwa w zakresie podwyższenia części rozbudowanego obiektu oraz | |zmiana poziomu posadowienia obiektu mają charakter odstępstw nieistotnych i nie wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. PINB | |wskazał na znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie kierownika budowy uzupełnione o wszystkie zmiany dokonane w trakcie budowy, co w ocenie | |organu stanowi spełnienie przesłanki z art. 36a ust. 6 p.b. | |Mając powyższe na uwadze PINB przyjął, że odstąpienie od projektu budowlanego niepowodujące negatywnych skutków jest dopuszczalne. Tym samym nie | |każda niezgodność wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym jest istotnym odstępstwem. Organ wskazał, iż w orzecznictwie| |sądowo-administracyjnym jak i doktrynie prezentowany jest pogląd, iż stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego | |dotyczącego wymienionych w art. 36a ust. 5 p.b. parametrów nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu.| |Innymi słowy podkreśla się, że to czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 pkt 1-7 art. 36a, ma | |charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy. Za takim rozumieniem tego przepisu - pozostawiającym organom administracji budowlanej pewien| |margines uznaniowości - przemawia wykładnia celowościowa tego artykułu. Za taką wykładnią przemawia także treść art. 36a ust. 6. p.b., zgodnie z | |którym projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje | |(rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5. | |W okolicznościach przedmiotowej sprawy PINB uznał, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie zgłoszenia sprzeciwu w stosunku do zawiadomienia o | |zakończeniu budowy - w związku z dokonaną rozbudową budynku przy [...], organ ten dokonał błędnej wykładni przepisu. W związku z powyższym | |prowadzenie postępowania w w/w sprawie PINB uznał za bezprzedmiotowe i podlegające umorzeniu w całości na podstawie art. 105 § 1 kpa. | |Na skutek odwołania wniesionego przez K.K., decyzją z [...] maja 2019r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. WINB chylił w całości | |decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku sprzeciwu U. i P.K. od wskazanej decyzji | |kasacyjnej organu II inst., wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2019r. sygn. akt II SA/Go 429/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił | |decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał na konieczność zbadania przez organ II inst., czy K.K. posiada interes prawny do | |udziału w postępowaniu odwoławczym. W związku z tym Sąd stwierdził, że w ponowionym postępowaniu, bazując na zgromadzonym dotychczas materiale | |dowodowym oraz po jego ewentualnym uzupełnieniu, organ odwoławczy winien ustalić i ocenić czy K.K. przysługuje status strony postępowania. | |W ramach ponownego postępowania odwoławczego WINB wystąpił do organu powiatowego o uzupełnienie akt administracyjnych o dokumenty dotyczące: decyzji| |PINB z dnia [...] czerwca 2018r. znak: [...] o sprzeciwie w stosunku do zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy budynku przedmiotowego budynku | |mieszkalnego, projekt budowlany rozbudowy zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015r. znak: [...] z odpisem tej decyzji | |oraz dokumenty określające stan władania nieruchomościami gruntowymi: działką nr [...] przy ul. [...] (teren inwestycji) oraz działką nr [...] przy ul. | |[...] (teren sąsiadujący z terenem inwestycji, którym jak należy wnosić z akt włada K.K.). | |Decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. WINB umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania | |K.K. od decyzji PINB z dnia [...] marca 2019 r. | |Na wstępie organ odwoławczy wskazał na oceną prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA z 14 sierpnia 2019r. sygn. akt | |II SA/Go 429/19. Organ wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie PINB podjął postępowanie w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i | |pkt 3 p.b., które dają podstawę do wydawania rozstrzygnięć w sprawach dotyczących istotnego odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu na | |budowę lub projekcie budowlanym, ale też w sprawach dotyczących istotnego odstąpienia od warunków określonych w przepisach. Przy czym de facto organ| |I instancji prowadził to postępowanie w związku z wystąpieniem skierowanym do organu przez K.K. w piśmie z [...] maja 2018r. (opisanym na wstępie). | |Za kluczowe dla rozpatrzenia odwołania wniesionego przez K.K. od decyzji organu I instancji i kontroli tego, czy dopuszczalne jest dalsze | |procedowanie w tej sprawie, WINB uznał kwestię legitymacji odwołującego. W tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił, iż krąg stron postępowania | |naprawczego i legalizacyjnego ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., nie zaś art. 28 ust. 2 p.b. Natomiast w ślad za prawomocnym wyrokiem WSA w | |Gorzowie Wlkp. z dnia 14 sierpnia 2019r. sygn. akt II SA/Go 429/19, WINB stwierdził, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, czy też | |postępowanie w sprawie odstępstw od tego pozwolenia, nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, dlatego organ | |administracji prowadzący postępowanie w jednej z tych spraw ma obowiązek samodzielnie ustalić strony tego postępowania, bez względu na to, komu | |został przyznany status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Według WINB oznacza to, że legitymację procesową w postępowaniu | |prowadzonym na podstawie art. 36a p.b. będą mieli, co do zasady, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w | |obszarze oddziaływania przedmiotowych zmian, o ile zmiany te wprowadzają ograniczenia lub uciążliwości w zgodnym z prawem zagospodarowaniu ich | |nieruchomości. Dlatego obszar oddziaływania obiektu, a zatem krąg stron powinien być ustalany odpowiednio do zakresu tejże zmiany lub odstępstwa i | |jego oddziaływania. W związku z powyższym organ odwoławczy zauważył, że w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019r. WSA w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że w | |niniejszym postępowaniu odwoławczym zadaniem organu II instancji jest ustalenie zakresu zmian (odstępstw) w sposób przynajmniej konieczny dla oceny | |wpływu ich oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. | |WINB zauważył, iż w sytuacji gdy środek zaskarżenia zostanie wniesiony przez podmiot nie mający przymiotu strony w sprawie, organ odwoławczy nie | |jest uprawniony do badania w toku instancji rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji - stwierdzenie w postępowaniu wstępnym przez organ | |drugiej instancji, że określony podmiot nie ma przymiotu strony skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.| |Mając na uwadze treść znajdującego w sprawie zastosowanie art. 28 k.p.a., który ustanawia generalną zasadę, w myśl której stroną jest każdy, czyjego| |interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, WINB | |stwierdził, iż podstawą do zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony w postępowaniu administracyjnym jest posiadanie interesu prawnego. Zaś | |stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a | |sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w | |zakresie jego pozycji materialnoprawnej. | |Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle dotychczasowych ustaleń w trakcie realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie przedmiotowego budynku | |mieszkalnego doszło do podwyższenia części rozbudowanego obiektu, znajdującej się przy granicy z działką sąsiednią. Ponadto dokonano również zmiany | |poziomu posadowienia budynku z 125,30 do 125,57m n.p.m. Zdaniem WINB wskazane zmiany dotyczą nieznacznej zmiany wysokości projektowanego budynku | |oraz nieznacznej zmiany rzędnej poziomu posadowienia, wobec tego mają one charakter odstępstw nieistotnych i nie wymagały uzyskania decyzji o | |zmianie pozwolenia na budowę. Organ podtrzymał swoje stanowisko w tym zakresie zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2018r. znak: [...] uchylającej w | |całości decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2018r. znak: [...] o sprzeciwie w stosunku do zawiadomienia o zakończeniu przedmiotowej rozbudowy oraz | |umarzającej postępowanie organu powiatowego w sprawie wniesienia sprzeciwu. | |Organ wskazał, że jak wynika z analizy projektu budowlanego oraz dokumentacji powykonawczej, wykonane zmiany nie zmieniły funkcji jaką pierwotnie | |założono w projekcie budowlanym czyli funkcji mieszkalnej, a w konsekwencji zamierzonego sposobu użytkowania tego obiektu. Przy czym w ocenie organu| |odwoławczego w/w zmiany dokonane w trakcie realizacji inwestycji w żadnej mierze nie oddziaływują na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomość | |należącą do odwołującego (działka nr [...]). Jak zauważył organ, zmiany te nie dotyczą bowiem usytuowania rozbudowy na terenie działki objętej terenem| |inwestycji, określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro zaś usytuowanie rozbudowy nie uległo zmianie w stosunku do usytuowania | |przewidzianego w zatwierdzonym projekcie budowlanym w żadnym razie, zdaniem WINB, nie można mówić o ewentualnym naruszeniu przez rozbudowaną część | |budynku przepisów techniczno-budowalnych, określających wymagania dotyczące usytuowania budynków na działkach budowlanych w tym wynikające z wymagań| |przeciwpożarowych. | |Ponadto w ocenie WINB negatywnego oddziaływania na działkę odwołującego, skutkującego naruszeniem określonych norm prawnych w tym w szczególności | |wymagań zawartych w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać | |budynki ich usytuowanie, nie powoduje samo nieznaczne podwyższenie rozbudowy. Zdaniem WINB z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach nie wynika | |bowiem, aby podwyższenie rozbudowy spowodowało niedopuszczalne zakłócenie naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynku należącym do odwołującego, | |nadto zarzutów w tym zakresie nie wskazano w odwołaniu. | |Za okoliczność bez wpływu na powyższą ocenę uznał organ zawarty w odwołaniu zarzut dotyczący pominięcia okoliczności, iż użytkowane są pomieszczenia| |na trzech niezależnych kondygnacjach w starej części budynku, z niezależnymi wejściami do nich. Zdaniem WINB kwestia ta nie dotyczy robót | |budowlanych związanych z przedmiotową rozbudową, podobnie jak podniesiony w odwołaniu zarzut użytkowania rozbudowanego budynku jako obiektu | |hotelowego (zamieszkania zbiorowego). Według WINB oznacza to konieczność rozłączności i zakaz łączenia ewentualnych postępowań: w sprawie robót | |budowlanych i w sprawie zmiany sposobu użytkowania. | |W tych okolicznościach sprawy, w ocenie WINB, K.K. posiada w przedmiotowej sprawie jedynie interes faktyczny - jako współwłaściciel nieruchomości | |sąsiadującej z terenem rozpatrywanej inwestycji, jednakże nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego| |roszczenia i uprawniał do żądania stosownych czynności od organu administracji. Podobny interes faktyczny posiadają w omawianym przypadku również | |właściciele pozostałych nieruchomości gruntowych sąsiadujących z działką nr [...] przy [...]. Organ wskazał, że posiadanie jedynie interesu faktycznego | |nie powoduje legitymowaniem się statusem strony w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na brak przymiotu strony organ stwierdził brak jest | |możliwości odniesienia się do zarzutów odwołania i wniesionych w nim żądań. | |Za okoliczność pozostającą bez wpływu na status odwołującego się w przedmiotowej sprawie uznał organ fakt przesłania mu do wiadomości decyzji z dnia| |[...] marca 2019r. znak: [...] i innych pism procesowych wydanych w toku postępowania. Organ podkreślił, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest | |niezależna, ponowna ocena materiału dowodowego zebranego w indywidualnej sprawie administracyjnej przez organ I instancji w kontekście przepisów | |stanowiących podstawę do wydania rozstrzygnięcia, w tym również w zakresie prawidłowego określenia stron postępowania, w ramach którego wydano | |kontrolowane orzeczenie administracyjnym. W ocenie organu odwoławczego bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie jest także okoliczność, iż | |postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone w związku z wystąpieniem K.K. skierowanym do PINB. | |Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł K.K. Skarżący zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z| |art. 138 k.p.a. i niewłaściwe ustalenie, że nie jest stroną postępowania, które ma w istocie wpływ na jego sferę prawa własności nieruchomości. | |Skarżący podniósł, że sąsiad zbudował obiekt wbrew wymogom p.b. - zbyt blisko jego nieruchomości, uniemożliwiając mu przez to swobodne korzystanie | |z jego nieruchomości, a tym samym ograniczając jego prawo własności. Rozbudowany budynek znacząco oddziaływuje na nieruchomość skarżącego, w trakcie| |robót wykonano istotne zmiany w rozumieniu przepisów. Użytkowanie obiektu jako hotelu uprzykrza życie poprzez hałas, nieprzyjemne zapachy, brak | |prywatności oraz inwigilację obcych osób. Obiekt jest wysoki, blisko rozdzielającego płotu. Skarżący zarzucił, że budynek nie spełnia wymogów | |budowlanych i przeciwpożarowych, ponieważ wykonano w nim otwory okienne w odległości mniejszej niż 4 m tj. w odległości 1,5 i 3 m od granicy w | |ścianach uznanych w projekcie budowlanym jako ochrony przeciwpożarowej, wykonano izolację palną na ścianie ochrony przeciwpożarowej. Ponadto przy | |rozbudowie budynku wprowadzono zmiany istotne co do zagospodarowania działki, przewidywanego sposobu użytkowania budynku – jako budynek | |wielorodzinny (zamieszkania zbiorowego ), wysokości, kubatury (powyżej 2%), strefy oddziaływania, co narusza istotne warunki pozwolenia na budowę. W| |treści skargi skarżący zwrócił się o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji zdjęciowej na okoliczność nieprawidłowości w usytuowaniu budynku i jego | |wykonaniu. | |W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z uzasadniającą je | |argumentacją. | |Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi, wyjaśniając, iż od początku rozbudowa budynku prowadzona była w kierunku| |zamieszkania zbiorowego. | |Postanowieniem wydanym za podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U z 2019 | |r. poz. 2325) Sąd dopuścił dowód z dokumentacji dołączonej do skargi. | Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przypomnieć należy, że kpa nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1, w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się zgodnie, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 462), co jednakże nie ma większego znaczenia dla interpretacji komentowanego przepisu (por. wyrok NSA w Łodzi z 18.04.1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2, poz. 80, w którym przyjęto, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy") por. komentarz do art. 105 kpa, Andrzej Wróbel, Lex). Brak legitymacji strony postępowania administracyjnego stanowi przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, które pojawiły się na etapie postępowania odwoławczego, nie dają organowi II instancji podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w I instancji. W tej sytuacji powinno nastąpić umorzenie postępowania odwoławczego (teza druga wyroku NSA z 15 lutego 2002 r., IV SA 752/00, LEX nr 657365). Umorzenie postępowania odwoławczego nie następuje na podstawie art. 105, ale art. 138 (zob. tezę pierwszą wyroku NSA z 28 stycznia 1982 r., I SA 1273/82, "Gazeta Prawnicza" 1982, nr 12, s. 2). W analizowanej sprawie organ II inst. umorzył postepowanie odwoławcze uznając, że wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony postępowania, albowiem postępowanie nie dotyczy jego indywidulanego interesu prawnego. Przy ocenie przez Sąd legalności zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze, że akt ten został wydany na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 sierpnia 2019r. sygn. akt II SA/Go 429/19, którym to wyrokiem uchylona została decyzja organu II inst. Zawarta w wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, po myśli art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 poz. 2325) dalej - p.p.s.a., dla organu oraz Sądu aktualnie rozpoznającego sprawę, były wiążące. Przypomnieć należy, że w.w. wyroku z dnia 14 sierpnia 2019r. sygn. akt II SA/Go 429/19 Sąd wskazał, że przymiot strony w przedmiotowej sprawie należy ustalać w oparciu o przepis art. 28 kpa. Sąd podniósł, że zadaniem organu II instancji było ustalenie zakresu zmian (odstępstw) w sposób przynajmniej konieczny dla oceny wpływu ich oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Wbrew stanowisku organu odwoławczego PINB przeprowadził w tym kierunku postepowanie dowodowe, a ocena tego czy było ono pełne i wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy wymagało w pierwszej kolejności ustalenia czy uzasadniają one interes prawny wnoszącego odwołanie. Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie tej kwestii na etapie postępowania odwoławczego jest konieczne, gdyż powierzenie jej organowi I instancji w następstwie wydania decyzji kasacyjnej prowadziłoby do uznania skuteczności odwołania ze wszelkimi tego skutkami prawnymi dla stron postępowania oraz organów. Sąd wskazał na możliwość ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 kpa. Analiza sprawy dowodzi, że wytyczne i wskazania zawarte w w.w. wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. nie zostały wypełnione, bowiem organ nie ocenił wpływu wszystkich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomość stanowiącą własność skarżącego. Ponadto stwierdzić przyjdzie, że wniosek organu, iż stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego nie mają wpływu na nieruchomości sąsiednie, a w konsekwencji nie stanowią istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie został poparty argumentacją z powołaniem się na konkretny materiał dowodowy, co czyni ustalenia organu w tym zakresie dowolnymi. W myśl art. 36a ust. 1 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W art. 36a ust. 5 zawarto definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. I tak stosownie do tej definicji istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: projektu zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, to jest kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z tym iż wyjątki w tym zakresie nowela określiła w ust. 5a. Do istotnego odstąpienia definicja zalicza odstępstwo od zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, a ponadto wprowadzenie zmian w zakresie zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a także odstąpienie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Również takie odstąpienie, które wymaga uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę albo do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a albo, b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b. Wyjątki od definicji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zawiera dodany nowelą z 16.12.2016 r. przepis ust. 5a, określający, kiedy nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem. Stanowi on, że nie jest istotnym odstąpieniem zmiana wysokości szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: przewidziana zmiana w powyższym zakresie nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym, nie nastąpi zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu, nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3–6, z takim wyjątkiem, dotyczącym warunków ochrony przeciwpożarowej, że odstąpienie zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń pożarowych. Ostatnim wymienionym w ustawie warunkiem przyjęcia, że nie występuje istotne odstąpienie, jest brak naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Oceniając wpływ dokonanych w przedmiotowym obiekcie odstępstw od projektu budowlanego organ winien zatem przeprowadzić analizę poszczególnych odstępstw w kontekście przytoczonych powyżej przepisów p.b. Wskazać należy, że jak wskazuje na to materiał dowodowy inwestycja przeprowadzona została z odstępstwami od projektu budowlanego, które polegały na: zmianie poziomu posadowienia, wysokości obiektu, zmianie usytuowania ścianek wewnątrz obiektu, zmianie lokalizacji otworów okiennych i drzwiowych, luksefera, wykonania schodów stałych na strych, przeznaczenie poszczególnych pomieszczeń pod łazienki i kuchnię. W ocenie organu odstępstwo od projektu budowlanego polegające na zmianie wysokości obiektu oraz poziomu jego posadowienia nie stanowi zamiany istotnej i nie wpływa na nieruchomość sąsiednią. Stanowisko w tym zakresie organ sformułował w oparciu o treść art. 36a ust. 5a pkt 1 p.b. Organ nie uzasadnił natomiast kwalifikacji pozostałych zmian jako zmiany nieistotne. W szczególności w zaskarżonym rozstrzygnięciu zabrakło analizy co do zmienionej lokalizacji otworów okiennych i luksfera, w kontekście zachowania przepisów techniczno – budowlanych zawartych w § 12 (zachowanie odległości względem granicy z działką sąsiednią) oraz § 207 i nast. (zachowanie wymagań bezpieczeństwa pożarowego) rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. 2019 r. poz. 1065) ( zarzut tej treści został zawarty w skardze). Nie zostało poparte żadną argumentacją twierdzenie organu, że w wyniku odstępstw nie doszło do naruszenia wymagań wynikających w § 13 w.w. rozporządzenia, który to przepis dotyczy zapewnienia naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyty ludzi. Organ nie wskazał w oparciu o jakie dowody przyjął, że w okolicznościach sprawy wymogi wynikające z w.w. przepisu zostaną zachowane, a akta sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że analiza o której mowa w § 13 została przeprowadzona. Jak wyżej wspomniano, z dniem 1 stycznia 2017 r., na skutek noweli do ustawy Prawo budowlane z dnia 16 grudnia 2016 r., zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowi jedną z form istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zatem w takiej sytuacji w przypadku przeprowadzenia odstępstwa bez uprzedniej zamiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, winien być zastosowany tryb legalizacyjny. Organ winien wnikliwie rozważyć kwestię zmiany sposobu użytkowania danego obiektu – na obiekt zamieszkania zbiorowego. Okoliczność ta winna być rozpatrywana w kontekście treści art. 5 p.b. Wskazać w tym miejscu należy w szczególności na przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zauważyć należy, że odmienne jest oddziaływanie obiektu przeznaczonego na zamieszkanie zbiorowe ludzi, aniżeli obiektu o przeznaczeniu jednorodzinnym. Nie przesądzając na danym etapie sprawy kwestii oddziaływania przedmiotowego odstępstwa na nieruchomości sąsiednie, podnieść należy że ustalenia w tym zakresie wymagają wnikliwej analizy materiału dowodowego. Wskazać na koniec należy, że przyjmując w sprawie określone stanowisko organ nie wskazał dowodów na poparcie prezentowanych przez siebie twierdzeń, natomiast materiał dowodowy nie daje jednoznacznych odpowiedzi w poruszonych kwestiach, co czyni argumentację organu dowolną (art. 80 kpa). Za dowód potwierdzający stanowisko organu odnośnie kwalifikacji stwierdzonych odstępstw od projektu budowlanego nie można uznać wprost uwag poczynionych w dniu 27 czerwca 2018 r. przez projektanta inż. E.K. na rysunkach projektu. Zauważyć należy, że po myśli art. 36a ust. 6 projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że ocena czy odstępstwa mają charakter istotny, czy też nie, dokonywana jest przez projektanta przed wprowadzeniem tych zmian, a nie po ich wprowadzeniu. Ponadto ocena przeprowadzona w trybie art. 36a ust. 6 nie jest dla organu wiążąca, gdyż stanowi jedynie dowód w sprawie, i jak każdy dowód podlega ocenie organu orzekającego. Na tle rozpatrywanej sprawy, w ocenie Sądu, ocena odstępstw od projektu budowlanego przeprowadzona przez projektanta inż. E.K. w dniu 27 czerwca 2018 r. na rysunkach projektu, a zatem na etapie postępowania w niniejszej sprawie, nie przesądza o kwalifikacji danych odstępstw, lecz stanowi dowód, który stosownie do treści art. 80 kpa, winien podlegać ocenie organu. Z przedstawionych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 7, art. 80 kpa, 107§ 3 kpa ). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżona decyzja została uchylona, o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie II, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w.w. ustawy.