II SA/Go 429/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaskiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu U.K. i P.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących U.K. i P.K. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej istotnych odstępstw od projektu budowlanego obejmującego rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazową według projektu indywidualnego, położonego na terenie działki nr [...] w [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji PINB wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2018 r. K.K. zwrócił się o dokonanie kontroli prawidłowości wykonywania przez U.K. i P.K. robót budowlanych związanych z rozbudową wskazanego budynku mieszkalnego. Organ pismem z dnia [...] października 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie dotyczącej istotnych odstępstw od projektu budowlanego wskazanego budynku. Następnie w dniu [...] czerwca 2018 r., po otrzymaniu przez inwestorów zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy, przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których ustalił istotne odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę przyjmując, że były nimi podwyższenie części rozbudowanego obiektu znajdującej się przy granicy z działką sąsiednią i zmiany poziomu posadowienia budynku z 125,30 do 125,57m n.p.m. W rezultacie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] organ I instancji zgłosił sprzeciw do zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy. Na skutek odwołania inwestorów Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB i umorzył postępowanie organu w sprawie wniesienia sprzeciwu. Powołując się na wynik postępowania dotyczącego sprzeciwu oraz zgromadzony w tym postępowaniu dokumenty PINB uznał, że w trakcie realizowanej inwestycji doszło do zmian dotyczących: "usytuowania ścianek wewnętrznych", "lokalizacji okien, drzwi i luksfer", "wykonania schodów stałych na strych" oraz zmiany "poziomu zero na 125,57 m.n.p.m.", które to zmiany nie mają charakteru istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36a ust. 5 i ust. 6 Prawa budowlanego (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1186). W tym zakresie organ I instancji powołał się na stanowisko projektanta i wskazał, że zmiany zostały zamieszczone w projekcie budowanym. Powołując się na stanowisko wyrażone przez organ II instancji w sprawie dotyczącej sprzeciwu stwierdził, że zmiany, w szczególności nieznaczne podwyższenie wysokości budynku, nie miały wpływu na działkę sąsiednią (działkę K.K.). W ocenie PINB wszystkie wskazane odstępstwa mają charakter nieistotny, nie wymagały zmiany pozwolenia na budowę, co uzasadnia umorzenie postepowania na podstawie art. 105 ust. 1 k.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) w zw. z art. 36a ust. 5 i ust. 6 Prawa budowlanego. 2. Odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego w dniu 11 kwietnia 2019 r. wniósł K.K. W odwołaniu zarzucił, że organ powiatowy nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy oraz uwag wniesionych przez w niego piśmie z dnia [...] maja 2018 r. dokonując czynności administracyjnych w sposób opieszały i bez ustalenia stron postępowania (co skutkowało pomięciem w postępowaniu żony skarżącego). W szczególności PINB pominął "zmiany istotne dotyczące rozbudowanego obiektu w zakresie jego kubatury, wysokości oraz zmiany funkcji użytkowych oraz konstrukcyjnych", a także w zakresie spełnienia wymogu p.poż. ścian zewnętrznych oddalonych od granicy działki o odległość 4 metry w związku ze zmianą materiału izolacyjnego. Skarżący podniósł również, że pominięto zmiany w aspekcie zagospodarowania terenu oraz niezgodności w rozbudowie budynku o rozbudowanie budynku w jego części południowo-wschodniej takie jak wykonanie przybudówki. Zarzucił również, że w postępowaniu pominięto fakt "użytkowania pomieszczeń na trzech niezależnych kondygnacjach w starej części budynku, z niezależnymi wejściami do nich". 3. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji WINB wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania wiąże się z przedmiotem postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Wskazał dalej, że PINB podjął postępowanie "w związku z hipotezą następujących przepisów prawa materialnego: art. 50 ust, 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3" Prawa budowlanego czyli co do zgodności z wydanym pozwoleniem na budowę oraz zgodności z przepisami Prawa budowlanego robót związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...]. Po przedstawieniu reguł związanych z wszczęciem postępowania administracyjnego na wniosek lub z urzędu WINB wskazał, że rozstrzygając sprawę poprzez jej umorzenie PINB nieprawidłowo ocenił, że na takie rozstrzygnięcie bezpośredni wpływ miało wydanie przez WINB orzeczenia uchylającego decyzję organu powiatowego o wniesieniu sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Decyzja WINB z dnia [...] sierpnia 2018 r. nie rozstrzygała jednak sprawy merytorycznie, lecz orzekała o umorzeniu postępowania organu I instancji, czyli była "rozstrzygnięciem formalnym". Jakkolwiek w uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy zajął stanowisko, że wskazane przez PINB istotne odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia, które spowodowały sprzeciw (to jest zmiany "w zakresie podwyższenia części rozbudowanego obiektu oraz zmiana poziomu posadowienia obiektu") mają charakter odstępstw nieistotnych i nie wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, to jednak organ odwoławczy wskazał jednocześnie na wady przeprowadzonej przez PINB kontroli wynikające z niedokładnych i niekompletnych ustaleń, które stanowiły podstawę do wydania decyzji o sprzeciwie. W takiej zaś sytuacji brak było podstaw do akceptacji rozstrzygnięcia PINB o wniesieniu sprzeciwu w związku z zawiadomieniem dokonanym przez U. i P.K., co spowodowało konieczność uchylenia w całości decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2018r. i wydania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia o umorzeniu postępowania organu I instancji. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że załatwione w taki sposób zawiadomienie o zakończeniu budowy jest prawnie skuteczne, gdyż czynność złożenia we właściwym organie zawiadomienia o zakończeniu budowy i przyjęcia przez organ tego zawiadomienia bez sprzeciwu (w omawianym przypadku przyjęcie bez sprzeciwu nastąpiło dopiero w efekcie orzeczenia wydanego przez organ odwoławczy) nie legalizuje dokonanych w trakcie budowy, niewskazanych w tym zawiadomieniu, naruszeń prawa. Zdaniem WINB fakt zawiadomienia o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu właściwego organu nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zgodności inwestycji z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Konsekwencją tego jest, zdaniem organu odwoławczego, nieprawidłowa ocena prawna i faktyczna zarzutów zawartych w piśmie K.K. z dnia [...] maja 2018 r. wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w innym postępowaniu, to jest w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Przeprowadzona w ramach tego postępowania kontrola budowy nie może być uznana za oględziny w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, bowiem w tym zakresie przepisy Prawa budowlanego są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji wskazał, że przeprowadzając oględziny organ administracji zobowiązany jest zawiadomić o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, przy czym w tym zakresie zastosowanie znajduje art. 50 § 1 k.p.a. Brak udziału skarżącego w kontroli, przeprowadzonej przez organ powiatowy w dniu [...] czerwca 2018 r., fakt jej przeprowadzenia przed datą zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz brak powiadomienia stron stanowią łącznie o naruszeniu przepisów kodeksu mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W rezultacie wynik działań organu powiatowego w omawianej sprawie należy uznać za niewystarczający i niekompletny, co w konsekwencji powoduje, że PINB niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby organ powiatowy dokonywał ustaleń odnośnie stron postępowania (brak jest dokumentów w tym zakresie) co mogło skutkować pominięciem w postępowaniu żony skarżącego, co zarzucono w odwołaniu. Jeżeli zaś strona postępowania, w tym również uczestnik na prawach strony, i bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, to również nie miał możliwości wypowiedzenia się o zebranych przez organ dowodach. Podsumowując decyzja PINB w przedmiocie umorzenia postępowania została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przy czym miało to istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie omawianej sprawy. W rezultacie zachodziła konieczność uwzględnienia odwołania K.K. i uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego nie było również możliwe przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w omawianej sprawie przez organ odwoławczy. Nie można bowiem postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istotnych okoliczności, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania, uzupełniać w trybie art. 136 k.p.a., gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ewentualne wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia merytorycznego w przedmiotowej sprawie poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym stanowiłoby również naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji ma charakter niemerytoryczny. 4. W sprzeciwie wniesionym do tutejszego sądu, z zachowaniem warunków formalnych i terminu, działający przez pełnomocnika U. i P.K. zaskarżyli w całości decyzję kasacyjną WINB z dnia [...] maja 2019 r. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 64a- 64 e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) wnieśli o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik skarżących wskazała, że odwołanie wniesione przez K.K., które było przedmiotem rozpatrzenia przez organ II instancji było niedopuszczalne, bowiem zostało złożone przez osobę, która nie ma statusu strony. Organ odwoławczy powinien zatem stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Podkreślono, że K.K. nie może być uznany za stronę postępowania, gdyż brak jest przesłanek skutkujących uznaniem, że inwestycja budowlana zrealizowana U. i P.K. wpływała na interes prawny wnoszącego odwołanie. Nie zostało bowiem wykazane by miał on jakikolwiek interes prawny w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Inwestycja nie wpłynęła w jakikolwiek sposób na prawa K.K., co wskazuje, że chodzi tu wyłącznie o jego interes faktyczny a nie interes prawny. Skoro organ II instancji rozpatrzył merytorycznie sprawę z odwołania złożonego przez osobę nieuprawnioną, tym samym dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego z tzw. "ostrożności procesowej" pełnomocnik skarżących podniosła, że prawidłowe było ustalenie organu I instancji o bezprzedmiotowości postępowania. Zgodnie z art. 84. ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego do zadań organów nadzoru budowlanego należy między innymi kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Z wnioskiem o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych, ale z faktu podjęcia czynności kontrolnych nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania aktu administracyjnego. Po wpłynięciu "skargi" K.K. organ I instancji był uprawniony wyłącznie do podjęcia czynności kontrolnych w celu ustalenia podniesione przez wnoszącego skargę polegają na prawdzie i są na tyle poważne, że mogą być podstawą dalszych ustaleń w toku postępowania administracyjnego. Dopiero bowiem ustalenia poczynione w toku kontroli mogą być postawą do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli stwierdzono by naruszenia prawa. Skoro w sprawie nie podjęto w ogóle czynności kontrolnych w celu ustalenia czy istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania na podstawie art. 50 prawa budowlanego, to brak było podstaw do kontynuowania postępowania przez organ I instancji, zatem należało umorzyć to postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wskazano też, że dokonane prze inwestora odstępstwa od projektu budowlanego miały charakter nieistotny, a wiedzę tę organ posiadał na podstawie dokumentów i dowodów zgromadzonych w uprzednio prowadzonym postępowaniu dotyczącym zakończenia rozbudowy. Motywując wniosek o wymierzenie grzywny organowi II instancji wskazano, że wydając decyzję kasacyjną organ ten wykazał się ignorancją przepisów, które stanowią podstawę jego działania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja gdy uchylona zostaje decyzja na skutek złożenia odwołania przez osobę nieuprawnioną a organ II instancji w ogóle nie bada tej okoliczności, wszak na wstępie powinien sprawdzić czy odwołanie w ogóle jest dopuszczalne. 5. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto stosownie do art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. 7. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. 8. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że zastosowanie trybu określonego wszystkim przepisami art. 138 k.p.a., w tym zatem i trybu określonego w § 2 tego artykułu wymaga ustalenia, czy osoba, która składa odwołanie jest stroną postępowania (art. 127 § 1 w zw. z art. 134 k.p.a.). Trafnie zarzuca się w sprzeciwie, że organ odwoławczy zaniechał badania tego, czy K.K. ma interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Na tym etapie nie da się jednak przesądzić, jak chcą skarżący, że taki interes K.K. nie przysługuje. Kwestia jego legitymacji jest jednak kluczowa dla rozpatrzenia odwołania i kontroli tego, czy dopuszczalne było dalsze procedowanie w sprawie. W tej mierze wskazać należy, że krąg stron postępowania naprawczego i legalizacyjnego ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., nie zaś art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego (por. wyroki NSA z 17 lipca 2018 r., II OSK 2068/16; 5 grudnia 2017 r., II OSK 569/16 oraz 24 kwietnia 2012 r., II OSK 225/11, dostępne w CBOSA). W odniesieniu do tego, że niniejsze postępowanie poprzedzało postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę oraz postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę (czy też odstępstw od tego pozwolenia) nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, dlatego organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę ma obowiązek samodzielnie ustalić strony tego postępowania, bez względu na to, komu został przyznany status strony w postepowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36a Prawa budowlanego będą mieli, co do zasady, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowych zmian, o ile zmiany te wprowadzają ograniczenia lub uciążliwości w zgodnym z prawem zagospodarowaniu ich nieruchomości. Dlatego obszar oddziaływania obiektu a zatem krąg stron powinien być ustalany odpowiednio do zakresu tejże zmiany lub odstępstwa i jego oddziaływania (por. wyroki WSA w Olsztynie z 18 czerwca 2019 r., II SA/Ol 224/2019 i 15 stycznia 2019 r., II SA/Ol 822/2018 oraz WSA w Krakowie z 25 sierpnia 2018 r., II SA/Kr 351/2018; CBOSA). 9. Mając na względzie podane wyżej i podzielane poglądy zadaniem organu II instancji było ustalenie zakresu zmian (odstępstw) w sposób przynajmniej konieczny dla oceny wpływu ich oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Wbrew stanowisku organu odwoławczego PINB przeprowadził w tym kierunku postepowanie dowodowe, a ocena tego czy było ono pełne i wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy wymagało w pierwszej kolejności ustalenia czy uzasadniają one interes prawny wnoszącego odwołanie. Wskazać też należy, że rozstrzygnięcie tej kwestii na etapie postępowania odwoławczego jest konieczne, gdyż powierzenie tej kwestii organowi I instancji w następstwie wydania decyzji kasacyjnej prowadziłoby do uznania skuteczności odwołania ze wszelkimi tego skutkami prawnymi dla stron postępowania oraz organów. Wyjaśnić też należy, że organ odwoławczy ma wszelkie kompetencje i możliwości prawne do tego, by ustalić dane konieczne dla określenia statusu storn postępowania (zakres zmian i ich oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie). W tej mierze dysponuje on już częściowo materiałem dowodowym, który w razie potrzeby może zostać uzupełniony (choćby na zasadzie korzystania z uprawnień przewidzianych znowelizowanym art. 136 § 1 k.p.a.). 10. W odniesieniu do poglądów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a dotyczących ram postępowania odwoławczego podkreślić trzeba, że kolejne nowelizacje kodeksu wskazują na to, iż ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Współczesny kształt postępowania odwoławczego zdecydowanie preferuje zatem reformatoryjny, merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyjać ma sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. Po wprowadzeniu dwuinstancyjnej kontroli sądowej kwestia instancyjności administracji nie ma również już tak istotnego znaczenia gwarancyjnego, jak poprzednio (poglądy w tej mierze ulegają od kilku lat istotnej ewolucji). Aktualne orzecznictwo podkreśla, że zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 CBOSA). Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie, gdyż organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe. To zaś, czy było on zupełne i wystarczające i czy wymagało ono aktualizacji mogło być rozważane w ramach uzupełniania postępowania dowodowego (po ustaleniu oczywiście legitymacji strony wnoszącej odwołanie). 11. Zgodzić należy się z organem, że co do zasady decyzja umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. ma charakter formalny i zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron. Dlatego przyjmuje się, że jeżeli organ pierwszej instancji umorzy postępowania administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość to organ odwoławczy nie może uchylić takiej decyzji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 9 listopada 2012 r., II OSK 801/12, CBOSA). Jednak nie negując słuszności tego stanowiska trzeba zauważyć, że taka ocena wymaga zawsze analizy przyczyn stwierdzonej bezprzedmiotowości postępowania. Formalny charakter decyzji umorzeniowej nie zwalnia bowiem organu odwoławczego od weryfikacji stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę decyzji organu I instancji (por. wyrok NSA z 7 marca 2019 r., II OSK 3389/18). Są bowiem takie decyzje umarzające postępowanie jako bezprzedmiotowe w istocie odnoszące się do przesłanek materialnoprawnych, których niespełnienie w danej sprawie prowadzi do stwierdzenia braku podstaw do nałożenia na stronę jakiegoś obowiązku ujmowanego w formie procesowej właśnie jako umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dalsze rozważanie tych kwestii wymaga już odniesienia się do merytorycznych podstaw sprawy, które wykracza poza granice kognicji sądu administracyjnego zakreślone w niniejszej kontroli treścią art. 64e p.p.s.a. 9. Mając na uwadze powyższe Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (w zw. z art. 127 § 1 i 134 k.p.a.), co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku). W ponowionym postępowaniu organ odwoławczy ustali i oceni czy w niniejszym postępowaniu K.K. przysługuje status strony postępowania bazując na zgromadzonym dotychczas materiale dowodowym oraz jego ewentualnym uzupełnieniu w ramach określonych art. 136 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem również tego, czy postępowanie to może dotyczyć interesu prawnego innych osób (w tym np. żony K.K.). W zależności od wyniku tych ustaleń oraz oceny podejmie właściwe rozstrzygnięcie co do dopuszczalności odwołania lub jego merytorycznego rozpatrzenia. Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny wskazanej w sprzeciwie bowiem w sprawie nie zachodziły okoliczności wskazane w art. 64c § 6 p.p.s.a., ani art. 154 § 6 p.p.s.a. (w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie o przyznanym pełnomocnikowi skarżących wynagrodzeniu znajduje uzasadnienie w przepisach art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.