II OSK 2068/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1741/15 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 17/41/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W związku z pismem A. B. z dnia 5 czerwca 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ustalił, że posesja przy ul. W. (działka ew. nr [...] z obrębu [...]), należąca do K. M., od strony zachodniej i południowej graniczy z drogą publiczną o nazwie ul. W.. W narożu ulicy W. znajduje się działka ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni ok. 44 m2, należąca do [...]. Działka ew. nr [...] została ogrodzona wraz z działką ew. nr [...]. Od strony zachodniej nieruchomość przy ul. W. w W. ogrodzona jest ogrodzeniem o wysokości 1,90 m i długości ok. 24 m (w tym ok. 10 m stanowi długość działki nr ew. [...]), od strony południowej ogrodzeniem o wysokości 1,40 m i długości ok. 44 m (w tym ok. 4,4 m stanowi szerokość działki nr ew. [...]). Ogrodzenie od strony zachodniej wykonano w 1991 r. wraz z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a ogrodzenie od strony południowej powstało ok. 1969 r. W dacie budowy ogrodzenia od strony południowej, było ono usytuowane na działce ew. nr [...], tj. istniejącej przed podziałem na działkach ew. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Z okazanego projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji Burmistrza Miasta W.- z dnia [...] kwietnia 1991 r. o pozwoleniu na budowę budynku przy ul. W. w W. wynika, iż plan zagospodarowania w/w nieruchomości przewidywał realizację od strony zachodniej i południowej ogrodzenia, jednakże z wyłączeniem działki nr ew. [...] z obrębu [...]. W toku postępowania K. M. (w piśmie z dnia 13 marca 2015 r.) zwróciła się do organu powiatowego o zawieszenie postępowania do czasu uregulowania sprawy przeniesienia na jej rzecz własności nieruchomości działkę nr ew. [...] z obrębu [...] w W.. Załączyła pismo Burmistrza Dzielnicy W. [...] z dnia 21 października 2014 r., w którym podtrzymuje stanowisko o woli przeniesienia przez Miasto [...] na rzecz K. M. własności ww. nieruchomości. W wyniku rozpoznania ww. wniosku doszło do zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia A. B., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, oceniając, że ogrodzenie usytuowane jest niezgodnie z obowiązującym na terenie działki nr ew. [...] "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszarów [...]", zatwierdzonym uchwałą [...] Rady Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1998 r. - decyzją z dnia [..] maja 2015 r. - nakazał K. M. dokonanie jego rozbiórki. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie niniejszego ogrodzenia. Organ wskazał, że ogrodzenie działki nr ew. [...] stanowi urządzenie techniczne - związane jest z zabudowaniami, stanowi przedłużenie istniejącego ogrodzenia przy ul. W. w W.. W myśl natomiast z art. 103 ust. 2 w/w ustawy, przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. stosuje się jedynie do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przepis art. 103 ust. 2 ma zastosowanie wyłącznie do obiektów budowlanych, w odniesieniu zaś do urządzeń budowlanych, którym jest przedmiotowe ogrodzenie stosuje się - niezależnie od daty ich budowy - przepisy obecnie obowiązujące. Organ ocenił następnie, że budowa ogrodzenia podlegała zgłoszeniu (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), jednak błędne było ustalenie organu pierwszej instancji, że jego usytuowanie na terenie działki ew. nr [...] jest sprzeczne z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym planem nieruchomość ta znajduje się w obszarze funkcyjnym oznaczonym symbolem 04-07/2.MN-600. Oznacza to, że działka została wykluczona z zabudowy kubaturowej i przeznaczona na cele komunikacji kołowej realizującej powiązania lokalne, tj. jako teren lokalnych ulic miejskich o funkcji dojazdowej do zespołów zabudowy (oznaczenie planu KD) oraz tereny ciągów pieszych adaptowanych do funkcji dojazdowej do pojedynczych posesji (oznaczenie planu Kx). W aktach sprawy, znajduje się pismo Burmistrza Dzielnicy W. [...] z dnia 3 czerwca 2015 r., zgodnie z którym: "(...) działka nr ew. [...] w obrębie [...] nie stanowi i nie stanowiła wcześniej pasa drogowego drogi publicznej. Ulica W. została kilka lat temu wybudowana w docelowym kształcie. Na działce nr ew. [...] nie jest planowana realizacja żadnego zadania inwestycyjnego Miasta [...] w zakresie budowy drogi. Miasto nie planuje też poszerzenia drogi dojazdowej zlokalizowanej na działce [...]." Ponadto, w cytowanym piśmie Burmistrz Dzielnicy W. informuje, że w dniu 25 maja 2015 r. został podpisany akt notarialny, na podstawie którego K. M. stała się właścicielem działki ew. nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że nie można K. M. czynić zarzutu wybudowania przedmiotowego ogrodzenia niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie tej nieruchomości. W opinii organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania w/w terenu - Burmistrza Dzielnicy W., posesja na której znajduje się przedmiotowe ogrodzenie nie jest przeznaczona na cele komunikacji kołowej. Przyjąć należy zatem, że ogrodzenie nie narusza przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami. W związku z powyższym brak jest podstaw do nakazania wykonania określonych robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. To zaś wypełnia dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a. - dalsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Dodatkowo organ wskazał, że decyzja organu I instancji została doręczona A. B. tylko do wiadomości, co stanowi o uznaniu jej interesu faktycznego, nie zaś prawnego w sprawie niniejszej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła A. B., zarzucając naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Skarżąca uzasadniając swój przymiot strony w niniejszym postępowaniu wskazała na stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym na gruncie definicji z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane, o posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony decyduje wystąpienie konkretnej, rzeczywistej ingerencji w sferę jego interesu prawnego, natomiast w przypadku postępowań, gdzie krąg stron jest ustalany na podstawie art. 28 K.p.a., chodzi jedynie o możliwość wpływu postępowania na interes prawny czy obowiązek podmiotu, nie zaś pewność zaistnienia takiego wpływu. Ponadto wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 sygn. akt VII SAB/Wa 22/15 uznał bezczynność organu w sprawie na jej wniosek. Skarżąca podniosła, że budowa ogrodzenia poważnie utrudnia dojazd, uniemożliwiając skręt pod kątem prostym do jej nieruchomości zlokalizowanej przy ulicy W. w W.. Przywołała trwający od 1985 r., szereg bezskutecznych postępowań zmierzających do zachowania swobodnego dostępu do jej działki, a ograniczonego przez przedmiotowe ogrodzenie. Stwierdziła, że inwestor cyt. "zmienił przebieg ogrodzenia i zlikwidował wyznaczony przez decyzję Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] października 1969 r. wykreślony na dołączonej do decyzji mapie ścięty róg". Skarżąca wskazała, że w 1991 r. wybudowano na działce o adresie W. w W. dom mieszkalny i samowolnie nowe klinkierowe ogrodzenie, a w narożniku działki o obecnym numerze ewidencyjnym [...], która nie była własnością inwestora murowaną, zadaszoną budowlę śmietnikową oraz stromy wjazd do podziemnego garażu. Taka zabudowa działki, zahamowała rozwój infrastruktury drogowej na tym niebezpiecznym, zamkniętym terenie składającym się z dwóch ślepych ulic. Także interwencje w tym zakresie nie odniosły oczekiwanej reakcji właściwych organów. Skarżąca oświadczyła, że cyt. "decyzje zawężające dojazd i zaistniałe samowole" a obecnie zbycie działki nr.ew.[...] na rzecz inwestorki pozbawia ją na zawsze swobodnego dojazdu do jej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest bezzasadna. Sąd podzielił argumentację organu w zakresie oceny, że przedmiotowe ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane. Tym samym, skoro nie było kwestionowane, że ogrodzenie powstało w warunkach samowoli budowlanej, uzasadnione było badanie inwestycji w trybie przepisów art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Organ musiał rozważyć zatem to, czy ogrodzenie jest urządzeniem, którego stan jest zgodny z prawem. Właściwy stan techniczny urządzenia nie budził wątpliwości, po tym jak organ I instancji dokonał oględzin. Kwestią kluczową było zatem to, czy jego usytuowanie można uznać za dopuszczalne w świetle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia organu podjęte w tym przedmiocie Sąd ocenia jako właściwe. Działka objęta ogrodzeniem stanowi obecnie własność inwestorki. Ogrodzenie nie zakłóca funkcji terenu zgodnej z planem. Ulica w sposób docelowy została pobudowana, działka nie ma realizować wcześniej planowanego przeznaczenia, nie została wykorzystana przy realizacji budowy ulicy. Sąd ocenił, że skarżąca ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu wobec poszukiwana ochrony ładu przestrzennego dla nieruchomości, której jest właścicielką w oparciu o przepisy prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie samo orzeczenie - oddalenie skargi musiało by nastąpić również wówczas gdyby przyjąć, że skarżąca dysponuje tylko interesem faktycznym. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. B., zarzucając naruszenie: - art. 105 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, - art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej działania na każdym etapie postępowania administracyjnego, - art. 7, 77, 107 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, - art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i zwrot sprawy do organu II instancji celem ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżąca nie była zawiadamiana o możliwości wypowiadania się co do zebranego materiału dowodowego, na skutek tego nie mogła złożyć wniosków dowodowych, co wpłynęło na błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do meritum sprawy, skarżąca wskazała, iż działka inwestora została wykluczona z zabudowy kubaturowej i przeznaczona na cele komunikacji kołowej. Przesądzająca w tym zakresie jest treść planu z 1998 r., a nie treść pisma Burmistrza, na które powołał się organ. Inwestorka wybudowała ogrodzenie wzdłuż działki nr [...] bez wymaganego zgłoszenia, a w dacie budowy nie była też właścicielem tej działki. Dopiero w toku postępowania nabyła działkę od Miasta [...]. W takiej sytuacji orzeczona powinna zostać rozbiórka tego ogrodzenia na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, K. M. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Tym samym status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona, jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy, a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. W takim wypadku nie jest bowiem spełniony warunek, aby skarga kasacyjna mogła być merytorycznie rozpoznana, bo jak już wcześniej zauważono, tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a. może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd I instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalnoprawnej w tej sytuacji jest zdecydowanie niewystarczające. W takim przypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku poprzez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 50 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest przede wszystkim osoba mająca obiektywny interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, w tym przypadku w postępowaniu naprawczym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego z 7 lipca 1994 r. nie ma zastosowania do zdefiniowania strony w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane (wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2017 r., II OSK 569/16, z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 225/11, z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 616/08, z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 783/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Krąg stron w postępowaniu naprawczym powinien być określony, zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną A. B., doszedł do przekonania, że nie miała ona interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2015 r. o nakazie K. M. rozbiórki części ogrodzenia i umarzającą postępowanie administracyjne w tej sprawie. Wprawdzie skarżąca wystąpiła pismem z dnia 5 czerwca 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem przedmiotowego ogrodzenia, lecz postępowanie w tej sprawie toczyło się z urzędu. Decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2015 r. o nakazie rozbiórki została jej doręczona jedynie do wiadomości, a w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. wprost wskazano, iż skarżąca nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, gdyż ma jedynie interes faktyczny a nie prawnym w rozstrzygnięciu tej sprawy. Również Sąd I instancji miał wątpliwości co do interesu prawnego skarżącej w tej sprawie, lecz ocenił, że ma ona przymiot strony w niniejszym postępowaniu wobec poszukiwania ochrony ładu przestrzennego dla nieruchomości, której jest właścicielką w oparciu o przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, gdyż stwierdzenie Sądu jest ogólnikowe i nie wskazuje na interes wynikający z konkretnego przepisu prawa. Skarżąca wywodzi swój interes w niniejszym postępowaniu z faktu, iż przedmiotowe ogrodzenie znajdujące się na działce nr [...] przylega do skrzyżowania ulic W. i M. i uniemożliwia większym samochodom skręt i dojazd do jej działki nr [...]. Zauważyć jednak należy, iż działki K. M. nr [...] i [...] oraz działka A. B. nr [...] nie sąsiadują ze sobą bezpośrednio. Oddziela je droga (działka nr [...]), która - jak wynika z pisma Burmistrza Dzielnicy W. z dnia 3 czerwca 2015 r. - od 25 maja 2015 r. jest własnością [...]. Urządzenie techniczne jakim jest sporne ogrodzenie nie oddziałuje więc bezpośrednio na nieruchomość skarżącej, nie przylega do jej działki. Zatem nie można uznać, że skarżąca ma interes prawny wynikający z prawa własności nieruchomości (działka nr [...]) w domaganiu się rozbiórki tego ogrodzenia. Skarżąca ma jedynie interes faktyczny w uregulowaniu kwestii właściwego dojazdu do jej nieruchomości, czego powinna ewentualnie domagać się od gminy, której własnością jest działka nr [...] (droga), a nie od właściciela innej nieruchomości . Nieprawdziwe jest podniesione w skardze twierdzenie, iż skarżąca została uznana za stronę tego postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 22/15. Wydanym w tej sprawie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r. Sąd uwzględnił skargę A. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w sprawie samowolnie wybudowanego ogrodzenia terenu działki ew. nr [...] jako przedłużenia ogrodzenia przy ul. W. w W. oraz legalności wybudowanego słupa energetycznego linii NN zlokalizowanego na ul W. przy ogrodzeniu dz.nr ew. [...]. Jednak w uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że podnoszona w odpowiedzi na skargę kwestia posiadania przez skarżącą przymiotu strony nie zwalania organu z obowiązku nie tylko rozpatrzenia sprawy co do istoty, ale także rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii procesowej. Zatem Sąd nie przesądził kwestii posiadania przez skarżącą przymiotu strony tego postępowania, lecz pozostawił tę kwestię do rozstrzygnięcia organom nadzoru budowlanego. W związku z powyższym w tej sprawie skarga A. B. powinna zostać oddalona przez Sąd I instancji, gdyż skarżąca nie wykazała naruszenia zaskarżoną decyzją jej interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie Sądu I instancji oddalające skargę z innych powodów, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada zatem prawu. W związku z tym, że skarżąca nie miała przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać jej skargi kasacyjnej i odnieść się merytorycznie do zarzutów podniesionych w tej skardze. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.