IV SA/Wa 2407/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska,, sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant st. ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę [...] Sp. z o.o. w [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lipca 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2019 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r. udzielającej [...] Sp. z o.o. w [...] pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w miejscowości Z. do rowu nr 1 o dł. 100 m oraz ciek [...] o dł. 1950 m do rzeki [...] w km 2+180. Stan sprawy przedstawia się następująco: Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2005 r. udzielił [...] Sp. z o. o. w [...]pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w miejscowości Z. do rowu nr 1 o dł. 100 m oraz ciek [...] o dł. 1950 m do rzeki [...] w km 2+180 na okres 15 lat. W związku informacją przekazaną zgodnie z właściwością przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, 8 marca 2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r., a następnie decyzją z [...] marca 2019 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło [...] Sp. z o. o. w [...], zarzucając nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13). Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2019 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego uznać należy, iż stanowisko które zajął organ I instancji w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Jakkolwiek odwołujące się Przedsiębiorstwo podniosło, że organ I instancji nie uwzględnił przy rozstrzyganiu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), to organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wyrok ten stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w jego sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, a tym samym wyrok samodzielnie nie powoduje zmiany normatywnej przez derogację tego przepisu. Oznacza to, że w dalszym ciągu obowiązuje art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu poddanym ocenie konstytucyjności. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., a tym samym wyrok Trybunału Konstytucyjnego adresowany jest wyłącznie do ustawodawcy, a nie do sądów, czy organów administracji (por. wyroki NSA: z 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 651/14; z 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1307/14; z 19 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1916/15). Tym samym, organ odwoławczy zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji zajętym w decyzji, od której wniesiono odwołanie. Dla wykazania zasadności tego stanowiska, organ odwoławczy przytacza treść art. 127 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym rozstrzygnięcia, wskazując że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wydawane było na okres nie krótszy niż 10 lat, z tym, że pozwolenie wodnoprawne dotyczące wprowadzania do wód, ziemi lub do urządzeń kanalizacyjnych ścieków zawierających substancje niebezpieczne określone na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 wydawane było na okres nie dłuższy niż 4 lata. Odwołujące się Przedsiębiorstwo nie zakwestionowało, że pozwolenie wodnoprawne (decyzja z 30 czerwca 2005 r.) na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w miejscowości Z. obejmowało wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych [...] przy określeniu dopuszczalnej wielkości zanieczyszczeń w oczyszczonych ściekach komunalnych wprowadzanych do wód powierzchniowych przy RLM 24000: fosfor ogólny 1,50 mg P/l. Także z operatu wodnoprawnego wynika, że w skład odprowadzanych do środowiska ścieków wchodzi fosfor ogólny. Związki fosforu i fosfor niezwiązany zostały wymienione w Załączniku 11, Wykazie II rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego zostały zakwalifikowane do substancji szczególnie szkodliwych powodujących zanieczyszczenie wód, które należy ograniczać. Tym samym pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków, które je zawierają mogło być udzielone wyłącznie z ograniczeniem czasowym wynikającym z art. 127 ust. 3 Prawa wodnego. Wbrew powyższemu, Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2005 r. udzielił pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w miejscowości Z. zawierających w składzie fosfor ogólny - zgodnie z wnioskiem zakładu - na okres 15 lat. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że brak jest merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści niż zawarte w decyzji organu I instancji z uwagi na przesłankę rażącego naruszenia prawa. Wystąpienie jednej z wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek, rodzi po stronie organu administracji obowiązek, a nie jedynie możliwość stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego. Równocześnie, z uwagi na przepis art. 127 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne wydaje się na czas określony, nie było możliwości stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego wyłącznie w części odnoszącej się do okresu obowiązywania, gdyż pozostawiłoby to w obrocie prawnym pozwolenie bezterminowe, a zatem również rażąco niezgodnie z treścią art. 127 ust. 1. [...] Sp. z o.o. w [...] w skardze na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lipca 2019 r. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżące Przedsiębiorstwo zarzuciło wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: 1) art. 190 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego; art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa; art. 7 Konstytucji RP przez naruszenie zasady praworządności/legalizmu; art. 8 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji - przez nieuwzględnienie przez organ administracji wyroku TK z 12 maja 2015 r.; 2) art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. przez błędne zastosowanie, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, czy nastąpił znaczny upływ czasu od czasu wydania decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r., wykluczający stwierdzenie jej nieważności; 3) art. 6 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku TK z 12 maja 2015 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lipca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2019 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzje zostały wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym. Z kolei przedmiotem przeprowadzonego przez organy postępowania nieważnościowego była decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r. stanowiąca pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód – korzystająca z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W sprawie stwierdzono, że decyzja z [...] czerwca 2005 r., kontrolowana w trybie nieważnościowym, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co oznacza że jest dotknięta jedną z przesłanek nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która wydana została [...] z rażącym naruszeniem prawa. Z brzmienia przytoczonej normy wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki kwalifikowanego, ciężkiego, oczywistego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa. Tak kwalifikowany przypadek naruszenia prawa wystąpił w niniejszej sprawie. W postępowaniu nieważnościowym ustalono, że pozwolenie wodnoprawne z 2005 r. po pierwsze zostało wydane na 15 lat (uwzględniając termin ówcześnie zawnioskowany przez skarżącego); po drugie obejmowało wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków przez rurociąg do wód powierzchniowych (rzeki) przy określeniu dopuszczalnej wielkości zanieczyszczeń w oczyszczonych ściekach, wśród których znajdował się fosfor ogólny. Tymczasem związki fosforu i fosfor niezwiązany zostały wymienione w pkt 2 lit. e Wykazu II Załącznika Nr 11 zatytułowanego "[...] substancje szczególnie szkodliwe powodujące zanieczyszczenie wód, które należy ograniczać" – wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego wydanego na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania pozwolenia wodnoprawnego, tj. 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 115, poz. 1229, z późn. zm.). W świetle regulacji powyższego rozporządzenia, podstawą materialną wydanego pozwolenia nie powinna być norma art. 127 ust. 2 Prawo wodne - stanowiąca, że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wydaje się na czas nie krótszy niż 10 lat, z zastrzeżeniem ust. 3 [...], chyba że zakład ubiegający się o pozwolenie wnosi inaczej, ale norma art. 127 ust. 3 ustawy Prawo wodne - stanowiąca, że pozwolenie wodnoprawne dotyczące wprowadzania do wód, ziemi lub do urządzeń kanalizacyjnych ścieków zawierających substancje niebezpieczne określone na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 wydaje się na okres nie dłuższy niż 4 lata. Innymi słowy, skoro pozwoleniem wodnoprawnym z 30 czerwca 2005 r. objęto wprowadzanie do wód ścieków zawierających substancję niebezpieczną, jaką jest fosfor ogólny, określony - na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego - w ww. rozporządzeniu mianem substancji szczególnie szkodliwej powodującej zanieczyszczenie wód, to tego rodzaju pozwolenie mogło być wydane na okres nie dłuższy niż 4 lata (art. 127 ust. 3 Prawa wodnego), a zostało wydane na okres 15 lat. Oznacza to, oczywistą sprzeczność treści pozwolenia z treścią obowiązującego ówcześnie prawa. Rażący charakter naruszenia prawa, którego skutkiem było wydanie pozwolenia wodnoprawnego na okres 15 lat, czyli na okres prawie trzykrotnie przewyższający dopuszczalny prawem (maksymalny) okres 4 lat (art. 127 ust. 3 Prawa wodnego), tym samym i dopuszczenie kilkunastoletniego wprowadzania do wód substancji niebezpiecznej (szczególnie szkodliwej). W skardze nie podniesiono zarzutu odrębnego naruszenia art. 152 § 1 pkt 2 k.p.a., co oznacza akceptację przez skarżące Przedsiębiorstwo stanowiska organów co do wydania decyzji z [...] czerwca 2005 r. z rażącym naruszeniem Prawa wodnego. Natomiast sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP w związku z niezastosowaniem w sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13). Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że: "Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Nie oznacza to jednak derogacji tego przepisu, co wyraźnie podkreślił Trybunał (pkt 10.6 uzasadnienia tegoż wyroku). Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał Konstytucyjny kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. W doktrynie podnosi się też, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych. Zauważyć jednak należy, że orzekając o sprzeczności art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, Trybunał nie wskazał, czy właściwym terminem w tym kontekście jest przewidziany w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin – pozostawiając tę kwestię w sposób wyraźny do uznania ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Trybunał podkreślił, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji ww. wartości konstytucyjnych (pkt 10.7. uzasadnienia wyroku). Nie kwestionując zatem co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, brakującej części normy w art. 156 § 2 K.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego za ustawodawcę ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. W przeważającej części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zatem, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez organy administracji publicznej czy sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie przez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Okoliczność ta w istotnym stopniu ogranicza możliwość dokonania przez sądy wykładni zgodnej z Konstytucją, albowiem określenie okresu, którego upływ wyklucza stwierdzenie nieważności musi mieć charakter arbitralny, nie jest zaś możliwe w drodze czynności interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę w swoich orzeczeniach, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. W samym wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że orzeczenie z 12 maja 2015 r. dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa). Odnosząc więc skutki tego wyroku do niniejszej sprawy trzeba było uznać, że okoliczności spraw, na kanwie których zapadł wyrok Trybunału nie są tożsame z okolicznościami faktycznymi niniejszej sprawy. Tym bardziej rozważanie zasadności jego zastosowania do tego rodzaju sprawy jak uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, w kontekście wyżej zaprezentowanych rozważań, należało uznać za niewłaściwe. Upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji nie mógł uzasadniać odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. W szczególności, że uzyskanie pozwolenia na czas znacznie przekraczający okres prawnie dopuszczalny, doprowadziło do kilkunastoletniego wprowadzania do środowiska (wód powierzchniowych) - jako dobra wspólnego jednostki i społeczeństwa – substancji niebezpiecznej (szczególnie szkodliwej) powodującej jego zanieczyszczenie. W świetle poczynionych powyżej wywodów oraz okoliczności niniejszej sprawy, za bezzasadne uznano zarzuty skargi o naruszeniu art. 190 ust. 1 oraz art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Trafności także należało odmówić zarzutowi wskazującemu na naruszenie art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. Powyższe też oznacza, że Sąd nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2019 r. (sygn. akt II OSK 694/17) powołanym przez skarżące Przedsiębiorstwo w motywach uzasadniających zarzuty skargi. Natomiast opowiedział się za stanowiskiem, które przeważa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki NSA: z 10.01.2019 r., sygn. akt I OSK 1822/18; z 16.03.2016 r., sygn. akt I OSK 1307/14; z 19.11.2015 r., sygn. akt II OSK 651/14). Wobec wykazanej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.