II OSK 725/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 400/17 w sprawie ze skargi D. A. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki w decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. A. kwotę 1040 (słownie: tysiąc czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 400/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę D. A. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie sprostowania z urzędu błędu pisarskiego w decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. sprostował z urzędu błąd pisarski w decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] w taki sposób, że w uzasadnieniu decyzji, w wierszu 6 od góry na stronie 2 oraz w wierszu 16 od dołu na stronie 2 zamiast: "z dnia [...].09.20Ur, znak: [...]" powinno być: "z dnia [...].01.2015r, znak: [...]". Organ uzasadniając dokonanie sprostowania własnej decyzji stwierdził, iż błąd pisarski powstał w sposób niezamierzony i nie miał wpływu na merytoryczną treść decyzji jednak mógł wprowadzać niejasność i dlatego wymagał sprostowania. Na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] D. A. złożyła zażalenie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2016 r., Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego omyłkowe, błędne określenie daty i znaku postanowienia wstrzymującego inwestorowi D. A. prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na [...] w K., realizowanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej pozostaje bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, jak również nie prowadzi do ponownego, odmiennego jej rozstrzygnięcia. Organ stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym zostało wydane tylko jedno postanowienie dotyczące wstrzymania inwestorowi Pani D. A. prowadzenia robót budowlanych, ustalające wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń oraz nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia określonych dokumentów. Zostało ono wydane w dniu [...].01.2015 r. pod znakiem: [...]. Pismem z dnia 3 lutego 2017 r. D. A. wniosła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] zaskarżając je w całości. Przedmiotowemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej w przedmiotowym stanie faktycznym prawidłowe ustalenie daty wydania i znaku postanowienia organu I instancji o wstrzymaniu robót budowlanych jest zasadnicze dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...]. Ponadto skarżąca stwierdziła, że postanowienie wydane w trybie art. 50 ust. 1 traci ważność z chwilą nie wydania w terminie dwumiesięcznym decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, i podniosła argument, że dwumiesięczny termin określony w tym przepisie stanowi bowiem o ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych. Zdaniem skarżącej z faktu, że organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie powołały się w swoich decyzjach na postanowienie z dnia [...] września 2014 r., które z dniem 12 listopada 2014 r. utraciło ważność, na skutek niedochowania przez organy wyżej wymienionego terminu wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że brak podstaw prawnych, wymienionych w art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego do orzeczenia rozbiórki robót budowlanych wykonanych pomimo ich wstrzymania, co wpływa w sposób zasadniczy na treść rozstrzygnięcia decyzji nr [...]. Jak podnosi skarżąca toczące się w trybie art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż w dniu [...] listopada 2014 r. wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych utraciło ważność. Skarżąca twierdzi, że skoro jakiekolwiek wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane w całości w 2015 roku, co nie stanowi okoliczności spornej w omawianej sprawie, to tym samym brak jest jej zdaniem przesłanek do zastosowania art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż inwestor nie wykonał żadnych robót w okresie ich wstrzymania postanowieniem. W opinii skarżącej ustalenie daty oraz znaku postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest elementem stanu faktycznego sprawy, co więcej mającego bezpośredni wpływ na możliwość zastosowania normy prawnej, na której została oparta decyzja nr [...], a tym samym wskazanie innego znaku i numeru postanowienia nie może zostać rektyfikowane w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że w przedmiotowej sprawie sporna pomiędzy stronami postępowania jest kwestia, czy organ prawidłowo sprostował własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2016r. w zakresie daty i znaku postanowienia PINB w K.. W świetle art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Oczywista omyłka pisarska polega na błędnym wpisaniu jakiegoś słowa lub słów bądź ich pominięciu, a także widoczne i niezgodne z zamierzonym niewłaściwe użycie wyrazu. Omyłka pisarska to taki wyraz, który omyłkowo znalazł się w treści decyzji administracyjnej lub omyłkowo nie znalazł się w treści, a znaleźć się powinien, a także mylne użycie wyrazu. W ocenie Sądu, jest oczywistym, że wada aktu administracyjnego nie może dotyczyć materialnej jego treści i musi charakteryzować się oczywistością. Zatem nie mogą podlegać sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Nie ulega wątpliwości, że to, co może być uznane za oczywiste w jednym układzie stosunków faktycznych, może tę cechę stracić, gdy układ ów ulega zmianie, choćby w relatywnie niewielkim stopniu. Pojęcie "oczywistej omyłki", ma charakter niedookreślony, odsyłający do systemu pojęć i ocen pozaprawnych, wyłączający w konsekwencji automatyzm przyjmowanych kryteriów na rzecz pewnej elastyczności, pozwalającej urealnić dokonywaną kwalifikację prawną i dopasować ją do różnych, nierzadko niepowtarzalnych i jednostkowych aspektów badanej sytuacji. Niewątpliwie przedmiotem sprostowania na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. nie mogą być mylne ustalenia faktyczne organu. Tryb sprostowania oczywistych omyłek w treści postanowienia nie może, bowiem służyć weryfikacji merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii, której dotyczy to postanowienie. Tryb ten nie może, bowiem zastępować postępowania instancyjnego. Niezależnie od powyższego, podstawowym wyznacznikiem oczywistości omyłki pozostaje możność natychmiastowego i niepozostawiającego jakichkolwiek wątpliwości wykrycia uchybienia w drodze nawet powierzchownego zestawienia treści rozstrzygnięcia z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Sąd Wojewódzki nie stwierdził, aby sprostowane orzeczenie dotknięte było wadą nieważności. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wadliwe określenie daty i numeru postanowienia wstrzymującego D. A. prowadzenie robót budowlanych w lokalu nr [...] przy ul. [...], zawarte w kontrolowanym orzeczeniu ma charakter oczywistej omyłki pisarskiej, która powstała przy redagowaniu tekstu jego uzasadnienia. Dokonana przez Sąd analiza dokumentów prowadzi do wniosku, że omawiane sprostowanie nie zmieniło merytorycznej treści rozstrzygnięcia. Wbrew wywodom skargi, w prowadzonym przez organy postępowaniu wydane zostało, w trybie zwykłym, tylko jedno postanowienie, którego przedmiotem było wstrzymanie Skarżącej robót budowlanych. Zapadło ono w dniu [...] stycznia 2015r. , za nr [...]. Reasumując, skoro zaskarżone postanowienia nie naruszają norm obowiązującego prawa, zaś zarzuty podniesione w skardze nie mogły skutecznie podważyć jego legalności, Sąd Wojewódzki zobligowany był skargę oddalić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. A. zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazano, iż niewłaściwe oznaczenie daty wydania oraz znaku postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w treści decyzji opartej na art. 50a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) stanowi oczywistą omyłkę pisarską i może być rektyfikowane w trybie art. 113 § 1 k.p.a. podczas gdy takie niewłaściwe oznaczenie daty wydania oraz znaku postanowienia stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością postanowienia. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Zasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 k.p.a. - w tym znaczeniu, że kontrolowane w sprawie postanowienia powinny być uchylone, podczas gdy skarga została oddalona. Sąd Wojewódzki przedstawił w uzasadnieniu wyroku trafne uwagi co do wykładni i praktyki orzeczniczej ukształtowanej w przedmiocie postanowień wydanych na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., jednak nie zastosował ich prawidłowo do okoliczności rozpatrywanej sprawy. Mianowicie Sąd Wojewódzki wskazał między innymi, że nie mogą podlegać sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, ustaleniu stanu faktycznego i kwalifikacji prawnej oraz ustaleniu konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (por. wyrok NSA z 19 maja 2016 r. I OSK 2040/14 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Ponadto słusznie zaznaczył, że przedmiotem sprostowania na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. nie mogą być mylne ustalenia faktyczne organu. Przyjmując dopuszczalność dokonanego w sprawie sprostowania, Sąd Wojewódzki uznał, że wadliwe określenie w uzasadnieniu decyzji daty i numeru postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych w lokalu nr 15 miało charakter oczywistej omyłki pisarskiej. Wyrażając takie stanowisko Sąd Wojewódzki pominął jednak to, że zawarte w decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. ustalenia dotyczące okoliczności wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w lokalu nr [...] - było istotnym elementem stanu faktycznego w sprawie rozbiórki orzeczonej na podstawie art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. Przypomnieć bowiem należy, że organ odwoławczy decyzją z [...] sierpnia 2016 r. zmienił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2016 r. nakazującą rozbiórkę w związku z wykonaniem robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem organu nadzoru budowlanego "z dnia [...].01.2015 r. znak: [...] Z powyższego wynika, że sprostowanie uzasadnienia dotyczyło istotnego elementu stanu faktycznego, odnoszącego się wprost do treści rozstrzygnięcia decyzji. Ponadto nie można było stwierdzić, jak uczynił to Sąd Wojewódzki, że wadliwe oznaczenie daty i numeru postanowienia było rezultatem oczywistej omyłki. Wprawdzie z akt wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...], lecz organ nie wyjaśnił czy w postępowaniu wydane zostało również postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] oraz czego ono ewentualnie dotyczyło. Tym samym nie można było na podstawie akt administracyjnych przedstawionych przez organ stwierdzić jednoznacznie, że zawarte w uzasadnieniu decyzji WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. ustalenie dotyczące daty i numeru postanowienia wstrzymującego roboty budowlane w lokalu nr [...] było oczywistą omyłką. Jak przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, przepis art. 113 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w przypadkach gdy błędy w treści decyzji są oczywiste, czyli widoczne na "pierwszy rzut oka", bez potrzeby przeprowadzenia dodatkowych badań czy ustaleń, tryb ten nie ma zastosowania do błędów dotyczących merytorycznej strony danej sprawy. W konsekwencji sprostowanie oczywistej omyłki możliwe jest wówczas, gdy dla wykazania, że określony zapis decyzji jest błędny, nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania dowodowego (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2014, str. 495). Wobec powyższego w niniejszej sprawie nie można było uznać, że zaistniała oczywista omyłka, warunkująca sprostowanie decyzji na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Kwestia ustalenia, czy ocena Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarta w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. oparta została rzeczywiście na postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] stycznia 2015 r. - wymagała analizy materiału dowodowego i mogła by być zweryfikowana przy merytorycznej kontroli instancyjnej decyzji. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że przedmiotem sprostowania nie mogą być błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się przy ustalaniu stanu faktycznego. W orzecznictwie wskazano, że: "Niedopuszczalne jest obejmowanie instytucją sprostowania (art. 113 § 1 k.p.a.) omyłek popełnionych przez organ administracji publicznej w określeniu okoliczności mogących rzutować na ocenę legalności decyzji kończącej konkretne postępowanie" (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2001 r. IV SA 2746/98 ONSA 2002, nr 2 poz. 77). W rozpoznawanej sprawie należało mieć na uwadze, że sprostowanie dokonane postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. w istotny sposób modyfikuje ustalenia faktyczne będące podstawą zastosowania przepisu prawa materialnego, determinującego rozstrzygnięcie sprawy. Dodatkowo należy wskazać, że w sentencji postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. wadliwie przytoczono treść rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wydane zostały z naruszeniem art. 113 § 1 k.p.a., co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowiło podstawę do ich uchylenia. Niezasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem wadliwe zastosowanie art. 113 § 1 k.p.a. nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.