II SA/Sz 817/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu A. W. i T. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących A. W. i T. L. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.- dalej jako "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.- dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 25 lutego 2019 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom T. L. i A. W. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi przy ul. [...] nr [...] w obrębie [...] w K.. Organ uznał, że inwestorzy spełnili wymagania w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b., gdyż projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu został sporządzony zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi, w tym § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm. - dalej jako "rozporządzenie"). Od powyższej decyzji odwołanie złożył Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S., reprezentowany przez [...] wskazując, że w trakcie robót budowlanych, jak i eksploatacji może dojść do naruszenia granicy ich działki o nr [...], znajdującej się w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 p.b., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestorzy wnioskiem z [...] lutego 2019 r. wystąpili o wydanie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...], obręb [...] miasta K. załączając m.in. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką inwestycyjną na cele budowlane, które to prawo znajduje potwierdzenie w informacji z katastru gruntów i budynków. Organ mając na uwadze, że działka inwestycyjna położona jest na terenie elementarnym oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] symbolem 209 MN tj. teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, uznał, że zaprojektowanie inwestycji nastąpiło z uwzględnieniem ustaleń tego planu. Nadto ustalił, że projektowany budynek oddalony jest: - od strony północnej od granicy z działką nr [...] stanowiącą własność Gminy Miasto K., a znajdującą się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Transportu w K. w odległości 2,57 m, - od strony wschodniej od granicy z działką nr [...] ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 4,02 m i ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 3,0 m, - od strony zachodniej od granicy z działką nr [...] ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 4,00 m i ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 3,0 m, - od strony południowej, od granicy z działką nr [...], tj. działką odwołującego się, ścianą bez otworów okiennych oraz drzwiowych w odległości 0,38 m. Zdaniem Wojewody, usytuowanie projektowanego budynku od strony działek nr [...], [...] i [...] nastąpiło stosownie do § 12 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z planem miejscowym działka nr [...] stanowi ciąg pieszo jezdny, (istniejącą obecnie ulicę [...]), a tym samym zachowanie odległości nie jest wymagane. Natomiast w stosunku do granic działek nr [...] i [...] ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi oddalone zostały na wymaganą odległość 4 m, a ściany bez otworów okiennych i drzwiowych na odległość 3 m. Odnosząc się do usytuowania projektowanego budynku w stosunku do granicy z działką nr [...] organ wskazał, że z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, iż budynek ten usytuowany został w odległości 0,38 m od granicy z działką nr [...], zaś szerokość działki wynosi 16,98 m. Dalej powołując się na § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia dotyczący usytuowania budynku na działce o szerokości do 16 m, który można zbliżyć ścianą bez okien i drzwi do granicy na odległość 1,5 m lub usytuować bezpośrednio przy niej, zaznaczył, że przez szerokość działki należy rozumieć tę granicę działki, która znajduje się od strony frontowej, a front zaś to ta część działki budowlanej, która przylega do drogi. W ocenie organu, skoro w analizowanym stanie faktycznym front działki znajduje się od strony północnej, tj. od granicy z działką nr [...], to tym samym nie zostały spełnione podstawowe warunki stypizowane w ww. przepisie, tj. działka inwestycyjna jest działką szerszą niż 16 m, zaś usytuowanie budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych nie nastąpiło bezpośrednio przy granicy. Według Wojewody w rozpatrywanej sprawie długość działki została potraktowana jak jej szerokość, a zatem wobec nieprawidłowego ustalenia przez organ pierwszej instancji spełnienia przez inwestorów warunków określonych w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, koniecznym było uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. i zwrócenie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem zobowiązania inwestorów do doprowadzenia projektu zagospodarowania działki do zgodności z wymaganiami określonymi w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. A. W. i T. L., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W sprzeciwie zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wyjaśnili, że budynek zaprojektowano przy granicy z działką [...] (w odległości 0,00 m), zaś wymiar 0,38 m zgodnie z projektem zagospodarowania terenu to grubość ściany oddzielenia pożarowego, a nie odległość od granicy. W związku z powyższym spełniony został wymóg § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, a zatem brak jest podstaw do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Poza tym w ocenie wnoszących sprzeciw pojęcia szerokości działki nie można utożsamiać z szerokością frontu działki, gdyż przepisy prawa budowlanego wyraźnie rozróżniają te dwie szerokości, na co wskazał również WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 22 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/GI 43/17. Szerokość prostokąta to zawsze wielkość mniejsza od długości, a ta w niniejszej sprawie niewątpliwie nie przekracza 16 m. Niezależnie od powyższego podnieśli, że nawet przyjęcie logiki Wojewody powoduje, że organ I instancji nie ma możliwości przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania mającego na celu zobowiązanie inwestorów do doprowadzenia projektu zagospodarowania do zgodności z tym przepisem, skoro inwestor nie może zmienić wymiarów działki. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono rozstrzygnięcie Wojewody, mocą którego - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylono decyzję Prezydenta Miasta K. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi, jednocześnie przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia, sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd od przekonania, że Wojewoda nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie wykazał, aby Prezydent Miasta dopuścił się naruszenia przepisów postępowania o jakim mowa we wspomnianym art. 138 § 2 k.p.a. i zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Na gruncie rozpoznawanej sprawy przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej organ odwoławczy upatrywał w nieprawidłowym ustaleniu przez organ pierwszej instancji spełnienia przez inwestorów warunków określonych w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także w konieczności doprowadzenia projektu zagospodarowania działki do zgodności z tymi wymaganiami. Przypomnienia wymaga, że organ pierwszej instancji udzielając pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej uznał, że przedstawiony przez inwestorów projekt zagospodarowania terenu, pozostaje w zgodności z przepisami planu miejscowego, jak i przepisami techniczno-budowlanymi. Natomiast organ odwoławczy zakwestionował w części to stanowisko wskazując, że usytuowanie projektowanego budynku w stosunku do granicy działki nr [...] nie odpowiada warunkom określonym w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, gdyż działka inwestycyjna jest działką szerszą niż 16 m, zaś usytuowanie budynku nie nastąpiło bezpośrednio przy granicy działki. Przepis ten stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Przy czym organ odwoławczy przedstawił własną wykładnię tej regulacji, w tym pojęcia szerokości działki utożsamiając ją z szerokością granicy działki od strony frontowej i dokonał własnych ustaleń w tej mierze uznając, że szerokość działki wynosi 16,98 m, zaś projektowany budynek usytuowany został w odległości 0,38 m od granicy działki nr [...]. Oznacza to zatem, że wydanie decyzji kasacyjnej podyktowane było wyłącznie błędną – według Wojewody – materialnoprawną oceną przesłanki zgodności z prawem usytuowania budynku, tymczasem zastrzeżenia podniesione w tej mierze (abstrahując od ich zasadności, co do której Sąd nie może się odnieść, o czym będzie mowa poniżej) nie uzasadniają wydania decyzji kasacyjnej. Zauważyć bowiem należy, że nie każde uchybienie organu pierwszej instancji stanowi podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jak już wyżej podniesiono, kasację decyzji warunkuje jedynie stwierdzenie, że organ pierwszej instancji dopuścił się uchybień natury proceduralnej, które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tymczasem wytknięte przez Wojewodę uchybienie nie stanowi takiego rodzaju naruszenia przepisów postępowania, a tym samym nie sposób traktować je w kategorii wad uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym. Wręcz przeciwnie poczynienie przez organ odwoławczy własnej oceny prawnej co do okoliczności istotnych dla sprawy wskazuje na możliwość wydania przez ten organ rozstrzygnięcia co do meritum zwłaszcza w sytuacji, gdy nie wykazano, aby zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, chociażby w minimalnym zakresie. Stanowiska tego w żaden sposób nie podważają wytyczne skierowane przez Wojewodę do organu pierwszej instancji. Zestawienie bowiem tych zaleceń z ustaleniami organu odwoławczego prowadzi do wniosku o ich bezpodstawności. Skoro bowiem organ drugiej instancji w oparciu o dokonaną przez siebie wykładnię przepisów przyjął, że szerokość działki wynosi ponad 16 m, to z oczywistych względów przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem zobowiązywania inwestorów do doprowadzenia projektu zagospodarowywania działki do zgodności z wymaganiami określonymi w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. Innymi słowy, rzecz ujmując podnoszona przez organ odwoławczy nieprawidłowość zastosowania przez organ pierwszej instancji ww. przepisu, nie wskazuje na potrzebę dodatkowego wyjaśnienia sprawy. Również w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że w żadnym razie odmienna ocena prawa dokonana przez organ drugiej instancji nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w tej sytuacji organ winien orzekać reformacyjnie (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 1823/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 420/18, czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1255/18). Co do zasady organ odwoławczy jest organem mającym obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy, a zatem w takich okolicznościach, jak opisane powyżej, winien wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. Pamiętać bowiem trzeba, że decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu pierwszej instancji, a normę kasacyjną należy stosować tylko wyjątkowo w ściśle określonych sytuacjach, których w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano. Dlatego też zasadny okazał się podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., choć nie wszystkie argumenty przytoczone na jego potwierdzenie zasługują na akceptację. W tym miejscu jeszcze raz zaakcentowania wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a, wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu drugiej instancji dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny. Z tego też względu Sąd nie mógł odnieść się do problematyki stosowania unormowania § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, w tym przedstawionej przez organ odwoławczy wykładni pojęcia szerokości działki. Nie bez znaczenia jest tu także fakt, że w postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem, stronami są wyłącznie podmiot wnoszący sprzeciw oraz organ, natomiast pozostałe strony, choćby brały czynny udział w postępowaniu administracyjnym, nie mogą bronić swoich interesów przed sądem. Z uwagi na to, że nie wszystkie podmioty traktowane jako strony przez organy, uczestniczą w postępowaniu sądowym, to celowa jest konkluzja, że kontrola decyzji kasacyjnej nie może obejmować ani kwestii merytorycznych, ani procesowych innych niż wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie kontrola przeprowadzona w granicach określonych art. 64e p.p.s.a. doprowadziła do stwierdzenia, że sprzeciw okazał się uzasadniony, albowiem organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się od rozpoznania sprawy co do istoty. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając w tych kosztach wysokość uiszczonego wpisu, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz koszty zastępstwa procesowego. Przy ponownym rozstrzyganiu, organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych rozważań i rozpoznania sprawy w jej całokształcie w oparciu o własne ustalenia celem wydania decyzji odpowiadającej prawu.