IV SA/Po 564/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w [...] na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego mostu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Zarządu Powiatu w [...] kwotę [...]([...]) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej również jako: PINB) postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], znak: [...] nałożył na Zarząd Dróg i Zieleni obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...] lipca 2019 r. ekspertyzy stanu technicznego mostu im. [...] w [...]. Na skutek złożonego od tego postanowienia zażalenia Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: [...]WINB) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] uchylił wskazane powyżej postanowienie w części, w jakiej określono adresata obowiązku i w tym zakresie orzekł o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy na Zarząd Powiatu. Pismem sporządzonym dnia [...] maja 2019 r. Zarząd Powiatu wniósł skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego mostu. Skarga w tej sprawie została zarejestrowana pod sygn. IV SA/Po 564/19. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że po zapoznaniu się z jej treścią postanowieniem dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] uchylił on w całości zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.). W tej sytuacji organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnyego. Na wezwanie Sądu, Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] i poinformował o wniesieniu na nie skargi do sądu administracyjnego. Pod sygn. IV SA/Po 711/19 zarejestrowana została skarga Zarząd Dróg i Zieleni złożona na autokontrolne postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...], wydane na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. sygn. IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie do czasu wydania orzeczenia w sprawie ze skargi na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 03 października 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] Wyrok ten stał się prawomocny z dniem [...] grudnia 2019 r. W tej sytuacji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. sygn. IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podjął postępowanie sądowoadministracyjne zawieszone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2019 r. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Składając skargę na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Zarząd Powiatu wskazał, że zaskarża postanowienie w części w jakiej określono adresata obowiązku i nałożono obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej stanu mostu im. [...] zlokalizowanego w [...] w trasie drogi – ul. [...] na zarządcę obiektu – Zarząd Powiatu. Żądaniem skargi objęto również zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano na naruszenie art. 6,7,7b, 8, 10, 28 w zw. z art. 31, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i powołano się na przepisy ustawy o drogach publicznych oraz treść Porozumienia z dnia [...] grudnia 2007 r. zawartego pomiędzy Zarządem Powiatu w [...] a Prezydentem Miasta [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, niniejsza sprawa jest ściśle powiązana ze sprawą o sygn. IV SA/Po 711/19 pod którą zarejestrowana była skarga Zarządu Dróg i Zieleni w [...] na autokontrolne postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] uchylające kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na Zarząd Powiatu obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego mostu. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 03 października 2019 r. sygn. IV SA/Po 711/19 uchylający autokontrolne postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] stał się prawomocny, co jest o tyle istotne, że w myśl art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a.") orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W związku zauważyć trzeba – w ślad za stanowiskiem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 06 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2521/15 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: CBOSA") – że cytowany przepis należy rozumieć w ten sposób, iż moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170 p.p.s.a., w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (zob. wyrok NSA z 25.03.2013., II GSK 2322/11, CBOSA). Jeżeli więc w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa, co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, a stan faktyczny tej sprawy wykazuje istotne podobieństwo ze stanem zaistniałym wcześniej, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku. Należy przy tym podkreślić, że wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego nie ogranicza się bynajmniej do jego sentencji. Przeciwnie, przejawia się ona na różne sposoby i w różnym stopniu, zależnie od istniejących powiązań pomiędzy poszczególnymi sprawami sądowymi. W szczególności moc wiążąca danego orzeczenia może rozciągać się pośrednio także na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (tzw. prekluzja faktów / prekluzja stanu faktycznego sprawy). Ograniczenie mocy wiążącej orzeczenia tylko do wąsko rozumianego związania treścią jego sentencji, z pominięciem efektów rozumowania sądu przedstawionych w uzasadnieniu, zubażałoby omawianą instytucję, prowadząc do zatracenia jej właściwości i szerokiego pola oddziaływania (tak trafnie W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z 25 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2322/11, OSP 2015, Nr 9, poz. 88, s. 1303-1304). W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z zasadą legalizmu. Kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, która prowadziłaby do wydawania sprzecznych rozstrzygnięć w podobnych sprawach dotyczących tego samego podmiotu (tu: [...] S.A.), naruszałaby art. 1 w zw. z art. 170 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25.02.2014 r., II GSK 1939/12; z 30.01.2014 r., II FSK 47/12; z 20.10.2016 r., II GSK 262/15; z 16.05.2017 r., II OSK 2313/15; z 06.06.2017 r., II OSK 2521/15 – CBOSA). Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019, poz. 1186 – dalej jako: P.b.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.). Uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy wskazać, że na podstawie art. 81c ust. 1 P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów (...). Jednocześnie, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia (art. 81c ust. 2 P.b.). W niniejszej sprawie istota sporu wymagała rozstrzygnięcia, czy na mocy Porozumienia adresatem obowiązku, o którym mowa w art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019, poz. 1186 – dalej jako: P.b.) powinien być Zarząd Powiatu, czy też Prezydent Miasta [...], a ściślej - wskazana jako adresat obowiązku określonego w postanowieniu z [...] lutego 2019 - działająca w jego imieniu jednostka budżetowa, tj. Zarząd Dróg i Zieleni. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. istotne dla oceny legalności tego postanowienia kwestie zostały już prawomocnie przesądzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 03 października 2019 r. sygn. IV SA/Po 711/19. Wyrokiem tym Sąd kontrolował postanowienie autokontrolne Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], którym organ odwoławczy uwzględnił, w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., skargę Zarząd Powiatu na własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] i w rezultacie orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i w tym miejscu orzekł o uchyleniu postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w części wskazania terminu przedłożenia ekspertyzy technicznej i w tym miejscu wskazano termin do jej przedłożenia, a w pozostałym zakresie utrzymano wskazane postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 03 października 2019 r. sygn. IV SA/Po 711/19 przesądził, że jakkolwiek postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r. musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, to "prawidłowo w Postanowieniu Autokontrolnym stwierdzono, że adresatem spornego obowiązku nie powinien być Zarząd Powiatu. Podkreślić trzeba, że Sąd sprawę niniejszą rozpoznający wyjaśniając motywy niniejszego rozstrzygnięcia przywoła argumentację przedstawioną w prawomocnym wyroku z dnia 03 października 2019 r. sygn. IV SA/Po 711/19 przyjmując ją za swoją. Uzasadniając wydany wyrok Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy, dnia [...] grudnia 2007 r. zostało podpisane w [...], zawarte na czas nieokreślony (§ 11) pomiędzy Zarządem Powiatu w [...] a Prezydentem Miasta [...] Porozumienie w sprawie zarządzania drogami powiatowymi w granicach administracyjnych Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] 2008, nr [...], poz. [...] – dalej jako: "Porozumienie"). Na mocy § 1 ust. 1 Porozumienia z dniem [...] stycznia 2008 r. Prezydent Miasta [...], przejął "zarządzanie drogami powiatowymi w granicach administracyjnych Miasta [...]". W § 1 ust. 3 Porozumienia postanowiono, że "Przejmujący w zarząd zobowiązuje się do zarządzania obiektami mostowymi i przepustami leżącymi w ciągach dróg powiatowych". Kwestie te pozostają bezsporne. Kwestią bezsporną pozostaje również fakt, że most im. [...] jest zlokalizowany w [...] w ciągu drogi powiatowej - ul. [...] W dalszej kolejności Sąd wskazał, że na podstawie art. 81c ust. 1 P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów (...). Jednocześnie, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia (art. 81c ust. 2 P.b.). Rozważając zasadność nałożenia obowiązku o którym mowa w art. 81c ust. 2 P.b. na zarządcę (w rozumieniu P.b.), Sąd wskazał też, że "pojęcie to nie jest zdefiniowane w prawie budowlanym, a system polskiego prawa zna wiele sytuacji zarządzania nieruchomością. Przyjmuje się zatem, że możliwość nałożenia na zarządcę obiektu budowlanego, w celu realizacji zadań prawa budowlanego, określonych obowiązków pojawia się wtedy, gdy nałożenie takich obowiązków na właściciela byłoby mniej efektywne, gdyż sam na mocy umowy wyzbył się władztwa nad nieruchomością (obiektem budowlanym) bądź ograniczył je albo władztwo to zostało mu z mocy prawa lub orzeczenia właściwego organu odjęte (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz. Wyd/el 2016)". Dlatego też Sąd per analogiam przyjął, że jest prawem dopuszczalne przyjęcie, że status adresata obowiązków, wynikających z art. 81c P.b. może być następstwem zawartej umowy. W dalszej kolejności Sąd wskazał, że na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018, poz. 2068 – dalej jako: u.d.p.) zasadniczo zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu. Jednocześnie, na mocy art. 19 ust. 4 u.d.p. zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Przekazanie obowiązków, na mocy art. 19 ust. 4 u.d.p., następuje w drodze porozumienia administracyjnego. Ta forma działania administracji publicznej jest zbliżona do umów cywilnoprawnych, przy czym skutek porozumienia administracyjnego dotyczy przede wszystkim sfery prawa publicznego. Sąd wskazał, że Zarząd Powiatu zawarł Porozumienie, na mocy którego to Prezydent Miasta [...], przejął zarządzanie drogami powiatowymi w granicach administracyjnych Miasta [...] i na mocy Porozumienia Prezydent Miasta [...] zobowiązał się do zarządzania obiektami mostowymi i przepustami leżącymi w ciągach dróg powiatowych. Podkreślić należy, że jak wynika z Porozumienia (§ 1 ust. 1 i 3) Prezydent Miasta [...] zobowiązał się do zarządzania - wszystkimi - leżącymi w granicach administracyjnych Miasta [...] obiektami mostowymi i przepustami leżącymi w ciągach dróg powiatowych. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że zakres przedmiotowy tego Porozumienia został określony jednoznacznie w § 1 ust. 1 i 3. Załącznik nr [...] do tego Porozumienia, zgodnie z brzmieniem jego § 1 ust. 4 miał zawierać "Szczegółowy wykaz mostów, przepustów i tuneli". Nie miał on jednak stanowić modyfikacji jednoznacznych postanowień § 1 ust. 1-3 Porozumienia. Dlatego też podnoszony przez Zarząd Dróg i Zieleni brak tego "Szczegółowego wykazu" nie stanowił dotąd (a więc przez okres 10 lat) przeszkody w funkcjonowaniu tego Porozumienia. W dalszej kolejności Sąd wskazał, że przedmiotem obowiązku nakładanego na mocy art. 81c ust. 2 P.b. jest przekazanie organom nadzoru budowlanego danych, służących usunięciu wątpliwości co do - aktualnego - stanu technicznego mostu. Prezydent Miasta [...] na podstawie § 2 ust. 1 Porozumienia zobowiązał się do zarządzania drogami powiatowymi, o których mowa w §1 Porozumienia, "zgodnie z obowiązkami wynikającymi z przepisów ustawy o drogach publicznych". Zadania zarządcy dróg określa art. 20 u.d.p. w katalogu otwartym, wskazując m.in. przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że do zakresu obowiązków ciążących na Prezydencie Miasta [...], na mocy Porozumienia, należy również monitorowanie stanu technicznego mostu zlokalizowanego w [...] w ciągu drogi powiatowej. W § 2 ust. 2 pkt 2 Porozumienia, literalnie wskazano też, że do Prezydenta Miasta [...] należy pełnienie funkcji inwestora, z uwzględnieniem wspólnego podejmowania decyzji na etapie realizacji inwestycji oraz wykonanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (pkt 9). Mając na uwadze wszystko to co opisano powyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 03 października 2019 r. sygn. IV SA/Po 711/19 przesądził, że zasadnie Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że adresatem obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej stanu mostu im. [...] jest Przejmujący, a nie Zarząd Powiatu. W konsekwencji wadliwość postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. orzekającego o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu mostu im. [...] na Zarząd Powiatu nie może budzić uzasadnionych wątpliwości. Mając zatem na uwadze, że zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą uzasadniającą jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania (punkt drugi wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł, uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Wpis ustalono na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193).