II GSK 262/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz "C." S.A. w W., M. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 312/14 w sprawie ze skarg T. S.A. w W. oraz O. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy unieważnienia przetargu na rezerwację częstotliwości 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. S.A. w W. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz O. S.A. w W. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego; Wyrokiem z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 312/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w sprawie ze skarg T. S.A. w W. i O. S.A. w W., w pkt 1) uchylił decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r.; w pkt 2) stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz; w pkt 3) zasądził na rzecz skarżącej T. S.A. w W. zwrot kosztów postępowania; a w pkt 4) zasądził na rzecz skarżącej O. S.A. w W. zwrot kosztów postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: W dniu 23 marca 2007 r. Prezes UKE, w związku z brakiem dostatecznych zasobów częstotliwości, wszczął postępowanie konsultacyjne w sprawie przetargu na rezerwację częstotliwości. Postępowanie to zostało zakończone w dniu 23 kwietnia 2007 r. W dniu 21 maja 2007 r. Prezes UKE ogłosił przetarg na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda objęła 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz, z zakresu 1710-1730 MHz i 1805 - 1825 MHz, na obszarze całego kraju, do wykorzystywania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do dnia 31 grudnia 2022 r. Oferty uczestniczenia w przetargu na dwie rezerwacje częstotliwości z pasma 1800 złożyły podmioty: 1) P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., 2) P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., aktualna nazwa P. S.A., 3) P. S.A. z siedzibą w W., aktualna nazwa P. Sp. z o.o., 4) C. S.A. z siedzibą w W. - dwie oferty, 5) M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., 6) I. GmbH z siedzibą w K., N. - dwie oferty. W dniu 24 sierpnia 2007 r. nastąpiło przyjęcie przez komisję przetargową ofert złożonych zgodnie z wymogami dokumentacji przetargowej w Kancelarii Głównej Urzędu. Wszystkie wskazane powyżej oferty zostały złożone w miejscu oraz terminie określonym w ogłoszeniu o przetargu. Wszyscy uczestnicy przetargu spełnili wymaganie nabycia dokumentacji przetargowej oraz wniesienia wadium w wysokości, terminie oraz formie określonej w ogłoszeniu o przetargu oraz w dokumentacji przetargowej. Do drugiego etapu badania ofert zostały zakwalifikowane oferty: - P. Sp. z o.o., - P. S.A., - nr 1 C. S.A., - nr 2 C. S.A., - M. Sp. z o.o. Wobec niespełnienia warunku złożenia oferty zgodnej z wymaganiami określonymi w dokumentacji przetargowej, do etapu II nie zostały zakwalifikowane oferty: - P. S.A., - nr 1 I. GmbH, - nr 2 I. GmbH. W dniu 2 października 2007 r. Prezes UKE, działając w oparciu o art. 118c ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej pr.telekom.), ogłosił wyniki przetargu: - oferta nr 1 złożona przez C. S.A. uzyskała - 340,000 punktów, - oferta nr 2 złożona przez C. S.A. uzyskała - 287,461 punktów, - oferta złożona przez M. Sp. z o.o. uzyskała - 225,785 punktów, - oferta złożona przez P. S.A. uzyskała - 122,726 punktów, - oferta złożona przez P. Sp. z o.o. uzyskała - 103,656 punktów. Liczba punktów jest sumą punktów uzyskanych za: kryterium wysokości zadeklarowanej kwoty, kryterium zachowania warunków konkurencji, kryterium wiarygodności finansowej uczestnika przetargu, kryterium zobowiązań podjętych w przetargu. Trzech uczestników przetargu – I. GmbH, P. oraz P. złożyło wnioski o unieważnienie przedmiotowego przetargu. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. odmówił unieważnienia przetargu. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły: P., I. GmbH oraz P. Prezes UKE decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności przetargu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniesionych na tę decyzję skarg, wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2335/08 uchylił decyzję Prezesa z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. o sygn. akt II GSK 88/10 utrzymał w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2009 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2335/08. Następnie Prezes UKE decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. unieważnił przetarg na dwie rezerwacje częstotliwości z pasma 1800, w zakresie dotyczącym oceny oferty P. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W związku z unieważnieniem przetargu w zakresie oceny oferty P., Prezes UKE zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. powołał komisję przetargową do przeprowadzenia przetargu na dwie rezerwacje częstotliwości z zakresu 1710-1730 MHz i 1805-1825 MHz, w zakresie oceny oferty P. Komisja przetargowa poddała ponownemu badaniu w etapie I przetargu ofertę P. złożoną w 2007 r. W wyniku przeprowadzonego badania w etapie I oferta P. została zakwalifikowana do etapu II badania ofert. P. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2011 r., mocą której unieważniony został przetarg na dwie rezerwacje częstotliwości z pasma 1800, w zakresie dotyczącym oceny oferty P. Prezes UKE decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W dniu [...] października 2011 r. Prezes UKE ogłosił wyniki przetargu na dwie rezerwacje częstotliwości w zakresie 1710-1730 MHz i 1805-1825 MHz. Oferta P. uzyskała 139,367 punktów. W wyniku dokonanej przez komisję przetargową ponownej oceny oferty P., przedstawiono – zgodnie z art. 118c ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne – listę ofert: - oferta nr 1 złożona przez C. S.A. otrzymała - 340,000 punktów, - oferta nr 2 złożona przez C. S.A. otrzymała - 287,461 punktów, - oferta złożona przez M. Sp. z o.o. otrzymała - 225,785 punktów, - oferta złożona przez P. S.A. otrzymała - 139,367 punktów, - oferta złożona przez P. S.A. otrzymała - 122,726 punktów, - oferta złożona przez P. Sp. z o.o. otrzymała - 103,656 punktów. Wnioski o unieważnienie powyższego przetargu złożyły P. oraz P. Prezes UKE, działając na podstawie art. 118d ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ww. ustawy pr.telekom. oraz art. 104 § 1 i art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako: k.p.a.), wydał decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., mocą której odmówił unieważnienia przetargu na ww. dwie rezerwacje częstotliwości w zakresie dotyczącym oceny oferty P. W uzasadnieniu decyzji Prezes UKE wskazał, że w przeprowadzonym postępowaniu nie stwierdzono zarówno rażącego naruszenia prawa, jak i rażącego naruszenia interesów uczestników postępowania. Zadaniem komisji przetargowej była ponowna ocena oferty P. złożonej w przetargu. Częstotliwości, na które ogłoszono przetarg, aktualnie pozostają w dyspozycji podmiotu wyłonionego w przetargu. Powyższe nie uniemożliwia podjęcia działań naprawczych i ponownej weryfikacji oferty P. w I etapie przetargu oraz dokonanie oceny oferty P. w II etapie przetargu. W razie zmiany podmiotu wygrywającego przetarg nastąpiłoby wznowienie postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości. Przeprowadzenie ponownej oceny oferty P. w etapie I i II mogło spowodować zmianę wyników przetargu w zakresie podmiotu wyłonionego. P. oraz P. sformułowały w dniu 14 grudnia 2012 r. wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2012 r. W dniu 27 maja 2013 r. dokonano zmiany firmy "P. S.A." na "T. S.A.". Prezes UKE, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 187d ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ww. pr. telekom., decyzją z [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosków. W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że przedmiotowy przetarg został przeprowadzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie doszło zatem do rażącego naruszenia interesów uczestników przetargu. Tym samym rozstrzygnięcie podjęte w wyniku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Wbrew twierdzeniom T. i P., w trakcie przetargu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, ani też rażącego naruszenia interesów T. i P., jako uczestników przetargu. W dniu 18 grudnia 2013 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. sformułowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 116 ust. 1 pkt 2 pr. telekom. w związku z art. 118d ust. 1 tej ustawy oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na uznaniu, że dopuszczalne było powtórne rozstrzygnięcie tego samego przetargu, pomimo że przetarg nie został wcześniej unieważniony; naruszenie art. 116 ust. 1 pkt 2 pr. telekom. w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. polegające na uznaniu, że dopuszczalne było przeprowadzenie przetargu w części, podczas gdy przepisy nie przewidują takiej możliwości, dopuszczając przeprowadzenie przetargu jedynie w całości; naruszenie art. 118a ust. 2 pr. telekom. w związku z art. 118a ust. 1 ww. ustawy, polegające na uznaniu, iż dopuszczalne było dokonanie oceny poszczególnych ofert z wykorzystaniem tych samych kryteriów w różnych okresach, tj. w odstępstwie 4 lat, co wyłączyło możliwość zastosowania obiektywnych kryteriów oceny ofert; naruszenie art. 116 ust. 4 pr. telekom., polegające na uznaniu, iż dopuszczalne było prowadzanie przetargu przez okres dłuższy niż 8 miesięcy. Formułując przedstawione zarzuty, P. Sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie o ich uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W dniu 20 grudnia 2013 r. również T. S.A. w W. sformułowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. Wskazanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to: art. 116 ust. 1 pkt 2 pr. telekom., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przeprowadzeniu przetargu w sytuacji, w której częstotliwości, na które w wyniku przetargu miały zostać udzielone rezerwacje, zostały już zarezerwowane i nie występował przypadek braku dostatecznych zasobów częstotliwości, a brak częstotliwości wyklucza możliwość prowadzenia przetargu; art. 116 ust. 5 w związku z art. 118 ust. 1 ww. ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że możliwe jest przeprowadzenie przetargu na rezerwację częstotliwości tylko – w ujęciu podmiotowym – w zakresie dotyczącym jednej oferty jednego z oferentów; art. 116 ust. 4 w związku z art. 118a ust. 1 pkt 1 oraz art. 118a ust. 4 ww. ustawy, przez uchybienie obowiązkowi zasięgnięcia opinii Prezesa UOKiK w zakresie zachowania warunków konkurencji w terminie przewidzianym na zakończenie przetargu; § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie przetargu oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz. U. Nr 30, poz. 179), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i powołanie komisji przetargowej do przeprowadzenia przetargu w zakresie oceny oferty T. w sytuacji, gdy właściwe przepisy pr. telekom. nie przewidują możliwości przeprowadzenia przetargu w części; § 25 ust. 1 ww. rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i opublikowanie przez komisję przetargową wyników przetargu w zakresie oceny oferty T. obejmujących podmioty, których oferty nie były ponownie poddawane ocenie; art. 7 w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez uchybienie zasadzie praworządności działania organów administracji publicznej, stanowiącej fundament funkcjonowania demokratycznego państwa prawa, poprzez dowolne działanie polegające na przeprowadzeniu przetargu w zakresie oceny oferty T. w sytuacji, gdy właściwe przepisy nie przewidywały możliwości przeprowadzenia przetargu w części. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 118d ust. 1 ww. pr. telekom., przez jego niezastosowanie polegające na nie unieważnieniu przetargu, mimo rażącego naruszenia przepisów prawa i interesów uczestników przetargu. Przedstawiając powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi Prezes UKE wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w wydanych decyzjach. Uzasadniając zapadły na wstępie wyrok WSA, mając na uwadze brzmienie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wskazał, że WSA wyrokiem z dnia 6 lipca 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2257/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. w W. (obecnie T. S.A. w W.) na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] września 2011 r. unieważniającą przetarg na rezerwację częstotliwości w części, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargi kasacyjne od powyższego wyroku WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. o sygn. akt II GSK 305/13 oddalił je, uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie Sądu I instancji. NSA w motywach swego orzeczenia zwrócił uwagę, że już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2011 r. o sygn. akt II GSK 88/10, oceniając prawidłowość wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2009 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2335/08, wskazał na konieczność unieważnienia całego przetargu. We wskazanym wyroku z dnia 8 maja 2014 r. NSA zaznaczył ponadto, że nie ma podstaw prawnych do "reperowania" wadliwego w określonym zakresie przetargu i jego unieważniania w części. Mimo wyraźnego stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2011 r., że przetarg powinien być unieważniony w całości, Prezes UKE najpierw unieważnił przetarg w części, a następnie, nie czekając na zakończenie postępowania sądowego w tym przedmiocie – w niniejszej sprawie – odmówił unieważnienia przetargu. Unieważniając przetarg w części, Prezes UKE w ogóle nie wziął pod uwagę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r. o sygn. akt II GSK 88/10, mocą którego została przesądzona kwestia konieczności unieważnienia całego przetargu. Podejmując zatem rozstrzygnięcie o unieważnieniu przetargu w części, organ naruszył art. 153 p.p.s.a. Również w niniejszej sprawie, odmawiając unieważnienia całego przetargu, organ naruszył ten przepis. Prezes UKE nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania po tym, jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2335/08 uchylił decyzję Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2007 r. Z powyższych względów organ nie mógł zatem podejmować rozstrzygnięcia o unieważnieniu przetargu w części. Natomiast skoro – wbrew wiążącej ocenie prawnej – do wydania takiego rozstrzygnięcia doszło, to do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie unieważnienia przetargu w części organ nie powinien procedować, co oznacza, że wszczęte nowymi wnioskami postępowanie o unieważnienie przetargu powinno zostać zawieszone i kontynuowane dopiero po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 8 maja 2014 r. o sygn. akt II GSK 305/13. Skoro więc organ nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej, zobowiązującej go do unieważnienia przetargu w całości, i podjął decyzję o unieważnieniu przetargu w części, to do chwili zakończenia postępowania w tym przedmiocie nie mógł rozstrzygać w kwestii ważności przetargu z nowego wniosku skarżących Spółek, jako że rzecz dotyczy tego samego przetargu. Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skoro Prezes UKE nie uwzględnił wiążącej oceny prawnej, zobowiązującej go do unieważnienia przetargu w całości, i podjął decyzję o unieważnieniu przetargu w części, to do czasu zakończenia postępowania w tym przedmiocie nie mógł podejmować rozstrzygnięcia z nowego wniosku skarżących Spółek, dotyczącego tego samego przetargu. Tymczasem organ, realizując złożone w międzyczasie wnioski skarżących Spółek, wydał kwestionowane w niniejszej sprawie decyzje, odmawiając unieważnienia przetargu. Tego rodzaju rozstrzygnięcia przede wszystkim nie uwzględniają wiążącej oceny prawnej wyrażonej w powyższych orzeczeniach Sądów, dlatego też Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji, uchylając je. W skardze kasacyjnej z 26 listopada 2014 r. C. S.A. reprezentowane przez radcę prawnego zaskarżyło wyrok z 23 września 2014 r. w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153, art. 170 oraz art. 171 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji w następstwie błędnego przyjęcia i ustalenia, że Prezes UKE był w niniejszej sprawie związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 88/10, które nakazywało Prezesowi UKE unieważnienie w całości przetargu na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda obejmuje 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz, z zakresu 1710-1730 MHZ i 1805-1825 MHz, na obszarze całego kraju, do wykorzystania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do 31 grudnia 2022 roku, podczas gdy: a) w ww. wyroku NSA nie wyraził tak kategorycznego stanowiska, a wskazał jedynie, że Prezes UKE powinien był wydać rozstrzygnięcie przeciwne do dotychczasowego, co nawet w świetle reguł gramatyczno-językowych oznaczało, że w istocie rzeczy NSA w tym wyroku nie wykluczył możliwości unieważnienia przetargu jedynie w części, w której przetarg był rzeczywiście wadliwie przeprowadzony; b) niniejsza sprawa, jako dotycząca unieważnienia przetargu, w ramach którego dokonano już merytorycznej oceny oferty złożonej przez P. sp. z o.o. (obecnie T. S.A. - "T."), jest sprawą inną niż ta, której dotyczył ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może być miarodajne do oceny zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. odmawiających unieważnienia przetargu; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Prezes UKE winien był zawiesić postępowanie wszczęte wnioskami o unieważnienie przetargu z uwagi na występujące w sprawie zagadnienie wstępne związane z niezakończeniem postępowania sądowego w sprawie unieważnienia przetargu w części, podczas gdy postępowanie sądowe w sprawie unieważnienia przetargu w części nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od T. na rzecz C. kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych prawem. Następnie pismem z 20 stycznia 2015 r. pełnomocnik A. sp. z o.o. zawiadomił, że z dniem 31 grudnia 2014 r. nastąpiło połączenie A. sp. z o.o. z C. S.A. przez przeniesienie całego majątku C. S.A. na A. sp. z o.o. Wskazano również, że w wyniku połączenia zgodnie art. 494 § 1 Kodeksu spółek handlowych A. sp. z o.o. wstąpiła z mocy prawa z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki C. S.A. W skardze kasacyjnej z 26 listopada 2014 r. M. Sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła wyrok z 23 września 2014 r. w całości zarzucając: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153, art. 170 oraz art. 171 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji w następstwie błędnego przyjęcia i ustalenia, że Prezes UKE był w niniejszej sprawie związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 88/10, które nakazywało Prezesowi UKE unieważnienie w całości przetargu na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda obejmuje 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz, z zakresu 1710-1730 MHZ i 1805-1825 MHz, na obszarze całego kraju, do wykorzystania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do 31 grudnia 2022 roku, podczas gdy: a) w ww. wyroku NSA nie wyraził tak kategorycznego stanowiska, a wskazał jedynie, że Prezes UKE powinien był wydać rozstrzygnięcie przeciwne do dotychczasowego, co nawet w świetle reguł gramatyczno-językowych oznaczało, że w istocie rzeczy NSA w tym wyroku nie wykluczył możliwości unieważnienia przetargu jedynie w części, w której przetarg był rzeczywiście wadliwie przeprowadzony; b) niniejsza sprawa, jako dotycząca unieważnienia przetargu, w ramach którego dokonano już merytorycznej oceny oferty złożonej przez P. sp. z o.o. (obecnie T. S.A. - "T."), jest sprawą inną niż ta, której dotyczył ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może być miarodajne do oceny zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. odmawiających unieważnienia przetargu; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Prezes UKE winien był zawiesić postępowanie wszczęte wnioskami o unieważnienie przetargu z uwagi na występujące w sprawie zagadnienie wstępne związane z niezakończeniem postępowania sądowego w sprawie unieważnienia przetargu w części, podczas gdy postępowanie sądowe w sprawie unieważnienia przetargu w części nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od T. na rzecz M. kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych prawem. W skardze kasacyjnej z 25 listopada 2014 r. Prezes UKE reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył wyrok z 23 września 2014 r. w całości zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez WSA, iż Prezes UKE wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w uzasadnieniu do wyroku z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 88/10, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne uznanie, iż postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji winno być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz Prezesa UKE zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi kasacyjne z 19 grudnia 2014 r. T. S.A. reprezentowana przez adwokata wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie przez C. S.A. w W., M. sp. z o.o. w W. (ze względu na połączenie C. S.A. w Warszawie, M. sp. z o.o. w W. z A. sp. z o.o. w miejsce obu tych podmiotów występuje A. sp. z o.o.) i Prezesa UKE nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż nie miały usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Wszystkie wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne oparte zostały wyłącznie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc na naruszeniu przepisów postępowania. Zarzucając naruszenie prawa procesowego, skarżące kasacyjnie Spółki – C. S.A. w W. i M. sp. z o.o. w W. (zarzuty i ich uzasadnienie wywiedzione w tych skargach kasacyjnych są w zasadzie tożsame) wskazały, że Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa UKE, błędnie uznał, że organ był w niniejszej sprawie związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 88/10, ponieważ niniejsza sprawa, jako dotycząca unieważnienia przetargu, w ramach którego dokonano już merytorycznej oceny oferty złożonej przez P. sp. z o.o. (obecnie T. S.A. - "T."), jest sprawą inną niż ta, której dotyczył ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto podkreślono, że w istocie rzeczy NSA w tym wyroku nie wykluczył możliwości unieważnienia przetargu jedynie w części, w której przetarg był rzeczywiście wadliwie przeprowadzony. Odnosząc się do tej kwestii należy podkreślić, że jak wskazano w wyroku NSA z dnia 8 maja 2014 r. o sygn. akt II GSK 305/13 z wyroku WSA jaki zapadł w sprawie ze skargi na odmowę unieważnienia przetargu na rezerwację częstotliwości oraz z wyroku NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 88/10 oddalającego skargi kasacyjne wniesione od wspomnianego orzeczenia WSA, "wynika niezbicie, że organ winien był unieważnić przetarg w całości". Sąd podkreślił, że "zawarte w powołanym wyżej wyroku NSA i adresowane do Prezesa UKE pouczenie co do dalszego postępowania, polegające na wynikającej z analizy treści wyroku WSA potrzebie wydania "przeciwstawnego do pierwotnego rozstrzygnięcia", należało odnosić do treści tego pierwotnego rozstrzygnięcia, tj. do odmowy unieważnienia całego przetargu. Tym samym trafne jest wnioskowanie Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, że przeciwstawnym rozstrzygnięciem, którego potrzeba wydania wynika, w ocenie NSA (wyrok z dnia 3 lutego 2011 r.) z wyroku WSA z dnia 21 lipca 2009 r. może być tylko unieważnienie całego przetargu, a nie unieważnienie go w określonej części, czy w określonym zakresie, jak to miało miejsce w zaskarżonej decyzji". Kasator zauważa, że niniejsza sprawa jest sprawą inną niż ta, której dotyczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 88/10. Kwestia ta nie budzi kontrowersji, bo gdyby druga z powstałych spraw była tą samą, która wcześniej została już rozstrzygnięta przez sąd administracyjny, wówczas aktualny stałby się zakaz ne bis in idem procedatur i powodowałby konieczność odrzucenia przez WSA drugiej skargi wniesionej w tej samej sprawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Nietrafnie także zarzuca kasator błędne przyjęcie związania Sądu I instancji wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 88/10. Zagadnienie mocy wiążącej prawomocnego wyroku sądu administracyjnego w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym zachodzi tylko wówczas, gdy sąd rozpoznaje inną sprawę aniżeli tę, w której zapadł wcześniejszy wyrok i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 88/10 (oraz wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r. o sygn. akt II GSK 305/13) rozstrzygnął o zgodności z prawem wyroku sądu pierwszej instancji, który zapadł w innej sprawie, dotyczącej prawidłowości przeprowadzenia przetargu na rezerwację tych samych częstotliwości. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie podobieństwo pomiędzy tą sprawą a stanem faktycznym i prawnym ocenionym we wcześniejszym wyroku jest na tyle znaczące, że niemożliwe jest podjęcie rozstrzygnięcia, które pomijałoby wcześniejszy pogląd prawny wypowiedziany wcześniej przez NSA w ww. wyrokach w innej sprawie. Odnosząc się zatem do kwestii naruszenia art. 170 i 171 p.p.s.a wskazać należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie zaś z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 29 września 2010 r. (sygn. akt I FSK 945/10), że prawomocność materialna, o której mowa w przywołanym przepisie, dotyczy skutków rozstrzygnięcia ze względu na treść zawartą w orzeczeniu sądowym. Ratio legis przepisu art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Skutkiem zaś zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Zgodnie z przepisem art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Innymi słowy powaga rzeczy osądzonej to moc prawna prawomocnego orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczająca ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Prawomocne osądzenie sprawy oznacza, że była już ona przedmiotem rozpoznania przed sądem administracyjnym, które zakończyło się prawomocnym orzeczeniem, wywierającym ten skutek, że sprawa ta staje się sprawą osądzoną (res iudicata) i nie może być przedmiotem ponownego postępowania sądowego toczącego się w tej samej sprawie. W każdym zatem przypadku należy w pierwszej kolejności stwierdzić, czy zachodzi tożsamość sprawy osądzonej w zakresie tego, co stanowi przedmiot rozstrzygnięcia. Z powyższego wynika, że tożsamość sprawy nie zawsze jest tym samym, co tożsamość przedmiotu rozstrzygnięcia. Tożsamość sprawy osądzonej ze sprawą, która została już osądzona, będzie bowiem istniała także w sytuacji zgodności podmiotu i przedmiotu obu spraw oraz gdy w tym samym stanie faktycznym obu spraw występuje ten sam stosunek administracyjnoprawny, co powoduje prekluzję stanu faktycznego kolejnej sprawy. W tym miejscu należy także zauważyć, że wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku. Przedstawiona forma związania w orzecznictwie sądowym określana jest mianem prekluzji faktów, czy też prekluzji stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 28 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 889/13 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 625/14). Jak podkreśla się w nauce prawa i orzecznictwie występuje ona w sprawach o bardzo zbliżonym stanie faktycznym, który determinuje zastosowanie tych samych przepisów prawa (W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 marca 2013 r., II GSK 2322/11, OSP 2015, z. 9, poz. 88). W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, która prowadziłaby do wydawania sprzecznych rozstrzygnięć w podobnych sprawach dotyczących tego samego podmiotu naruszałaby art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1939/12; wyrok NSA 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 47/12). W związku z tym w takich przypadkach rezultat wykładni przepisów powinien być nie tylko zbliżony, ale wręcz taki sam. Wynika to nie tylko z potrzeby zachowania jednolitości orzecznictwa sądowego, lecz przede wszystkim z art. 170 p.p.s.a. Jeżeli bowiem te same okoliczności faktyczne istniały już w trakcie wcześniejszego postępowania sądowego i miały one znaczenie dla oceny legalności określonego przejawu działania administracji publicznej, to nie powinny one zostać pominięte w innym postępowaniu sądowym, jeżeli nie uległy modyfikacji istotnej z punktu widzenia podstawy prawomocnego rozstrzygnięcia (W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 marca 2013 r., II GSK 2322/11, OSP 2015, z. 9, poz. 88). Skoro w prawomocnych wyrokach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 88/10 oraz z dnia 8 maja 2014 r. o sygn. akt II GSK 305/13 NSA zaznaczył, że nie ma podstaw prawnych do "reperowania" wadliwego w określonym zakresie przetargu i jego unieważniania w części, to kwestia ta nie może być przedmiotem ponownej oceny w niniejszym postępowaniu. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153, art. 170 oraz art. 171 p.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie. Podobnie w świetle mającego oparcie w art. 153 p.p.s.a. obowiązku respektowania oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonej w całym wyroku WSA i kontrolującym ten wyrok orzeczeniu NSA, należy uznać, iż Prezes UKE winien był unieważnić w całości przetarg na rezerwację częstotliwości kanałów radiowych. Nie można podzielić poglądu skarżących kasacyjnie, iż brak było podstaw do przyjęcia, że zawarte w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2011 r. wskazanie nie wyrażało kategorycznie konieczności unieważnienia całego przetargu. Z powyższych względów sformułowane przez Prezesa UKE zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. nie mogły zostać uwzględnione. Organ zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia o treści odpowiadającej wskazaniom zawartym w wyroku NSA i kontrolowanym przezeń całym wyroku WSA. Należy też dodać, że w sprawie nie zaistniały przesłanki (zmiana stanu prawnego lub faktycznego), które zwalniałyby organ z obowiązku określonego art. 153 p.p.s.a. We wszystkich skargach kasacyjnych zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie że Prezes UKE powinien był zawiesić postępowanie wszczęte wnioskami o unieważnienie przetargu z uwagi na występujące w sprawie zagadnienie wstępne. Również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) dla toczącego się postępowania. Brak jest ustawowej definicji pojęcia zagadnienia wstępnego. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do wyrażonego w nauce prawa poglądu (J. Rodziewicz w: Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym, Gdańsk 2000 r., s. 7-18) w myśl którego pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. O tym, czy taki związek zachodzi, decydują przepisy prawa materialnego. Przenosząc to do realiów rozpoznawanej sprawy, nie ma wątpliwości, że kwestia możliwości "reperowania" wadliwego w określonym zakresie przetargu i jego unieważniania w części ma w niniejszej sprawie przesądzające znaczenie dla wyniku postępowania. W postępowaniu przed UKE był to zatem niezbędny element końcowej subsumcji, od którego zależne było rozstrzygnięcie sprawy unieważnienia przetargu na ww. dwie rezerwacje częstotliwości w zakresie dotyczącym oceny oferty P. Niezależnie od tego należy zauważyć, że oceniając zasadność przedstawionej w skardze kasacyjnej podstawy trzeba zwrócić uwagę, iż autorzy skarg kasacyjnych zarzucają naruszenie przepisu prawa procesowego, gdyż do tej kategorii należy art. 97 § 1 k.p.a. A skoro tak, to przyszło dostrzec brak wskazania, a więc i wykazania związku podniesionego zarzutu z wynikiem sprawy. Samo domniemanie, że zasadność przedstawionych tamże rozważań doprowadziłaby do uchylenia zaskarżonego wyroku nie jest wystarczająca dla spełnienia przesłanki wykazania możliwości istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy (wyrok NSA z 20 października 2015 r., sygn. akt I OSK 156/14). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawe art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.