I OSK 156/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant st. asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 676/13 w sprawie ze skargi B. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia wznowionego postępowania w sprawie rejestracji pojazdu oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. T. na opisane w sentencji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Jak wynika z jego uzasadnienia ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2008r., nr [...], Prezydent Miasta G. zarejestrował pojazd marki [...] - uwzględniając wniosek B. T. i Z. T. Wnioskodawcy nabyli ów pojazd od P. K., a poprzedniej rejestracji dokonał Starosta Ś. Postanowieniem z [...] grudnia 2010 r., nr [...], Starosta Ś. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną tego organu z [...] stycznia 2008 r., nr [...], o rejestracji pojazdu [...] na rzecz P. K., powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. (wydanie decyzji w oparciu o fałszywe dokumenty). Następnie dwukrotnie wydawał decyzje oparte o przepis art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. ([...] lutego 2011 r. i [...] lipca 2011 r.), które były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odpowiednio decyzjami z [...] kwietnia 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r., a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W następstwie czego Starosta Ś. decyzją z [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 145 § 2 K.p.a., uchylił swoją ostateczną decyzję z [...] stycznia 2008 r. o rejestracji przedmiotowego pojazdu na rzecz P. K. i odmówił rejestracji tego samochodu. To rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją SKO w B. z [...] marca 2012 r. Skargę na tę decyzję, wniesioną [...] maja 2012 r. przez B. T., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił nieprawomocnym wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Bd 525/12. Wobec czego Prezydent Miasta G. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., wznowił z urzędu postępowanie zakończone swoją ostateczną decyzją z [...] czerwca 2008 r. o rejestracji przedmiotowego pojazdu. W jego uzasadnieniu wskazał, że spełniona została przesłanka cytowanego przepisu, albowiem doszło do uchylenia decyzji, która była podstawą wydania decyzji o rejestracji pojazdu. Pełnomocnik B. T. złożył wniosek o zawieszenie tego postępowania do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargi na decyzję z [...] marca 2012 r. Jako podstawę zawieszenia wskazał przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i fakt, że wznowienie postępowania jest konsekwencją uchylenia decyzji Starosty Ś. o rejestracji. Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta G. odmówił zawieszenia postępowania. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 98 § 1 K.p.a. wniosek o zawieszenie może złożyć strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, jeśli nie sprzeciwią się temu inne strony i nie zagraża to interesowi społecznemu. Ponieważ postępowanie w przedmiocie wznowienia zostało wszczęte z urzędu, to należy odmówić jego zwieszenia na wniosek strony. W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik strony zarzucił, że organ uchylił się od rozpatrzenia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Podstawą wniosku o zawieszenie postępowania nie był art. 98 § 1 K.p.a., ale żądanie rozpoznania przez organ obligatoryjnej przesłanki zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., z tego względu że wspomniane postępowanie sądowoadministracyjne nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielono stanowisko Prezydenta Miasta G., że w sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na wniosek strony w oparciu o art. 98 § 1 K.p.a. Nie zachodzi także okoliczność wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Toczące się postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi przeszkody do prowadzenia wznowionego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. Wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu, wykonalność decyzji SKO w B. z [...] marca 2012 r. nie została także wstrzymana przez sąd administracyjny. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Związek między zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy nie ma jednak charakteru faktycznego, ale prawny i wynikać musi z przepisów prawa materialnego. Od zagadnienia wstępnego winno zależeć rozpatrzenie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, nie mają tu znaczenia względy celowości czy ekonomiki procesowej. Dla poparcia swego stanowiska Kolegium powołało wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2011 r., II OSK 363/10, i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z 27 lipca 2011 r., II SA/Go 141/11, w Krakowie z 12 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 131/11. Zwrócono też uwagę, że sądem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję administracyjną (A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 97 K.p.a. (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego). Kolegium nie stwierdziło także innych podstaw obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W skardze do sądu administracyjnego B. T. wniósł o uchylenie tegoż postanowienia Kolegium, zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że niezakończone prawomocnie postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy w sprawie o sygn. II SA/Bd 525/12 nie stanowi zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w tym przepisie, a sąd administracyjny nie jest innym sądem w rozumieniu tego przepisu. Wskazano, że rozstrzygnięcie sprawy związanej z oceną legalności wspomnianej wyżej decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie rejestracji ma oczywisty i zasadniczy wpływ na wydanie decyzji w postępowaniu prowadzonym przed Prezydentem Miasta G. w tej materii. Natomiast art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wyklucza sądów administracyjnych z kręgu organów, których rozstrzygnięcie może mieć charakter prejudycjalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dochodząc do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona w pierwszej kolejności wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy zaistniała przesłanka do zawieszenia wzniesionego postępowania w sprawie rejestracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bo w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu zastosowania mieć nie może regulacja art. 98 § 1 K.p.a. Ze względu na kompetencje organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym dopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie przezeń sprawy w zakresie, który nie był poddany analizie przez organ I instancji. Skoro organ II instancji może uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji i orzec co do istoty, jeżeli nie zachodzi podstawa z art. 138 § 2 K.p.a., to może je również utrzymać w mocy, gdy treść tego rozstrzygnięcia jest taka sama jak wynikająca z kwalifikacji prawnej dokonanej przez organ odwoławczy. Z tego powodu Sąd meriti nie znalazł podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., z tej tylko przyczyny, że organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na art. 98 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu I instancji ma rację pełnomocnik skarżącego wskazując w skardze, że treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zawiera literalnego wykluczenia sądów administracyjnych z kręgu organów sądowych, przed którymi trwające postępowanie może uzasadniać zawieszenie innego postępowania. Nie świadczy to jednak o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zagadnienie wstępne musi dotyczyć przesłanek innej decyzji lub też konieczność rozstrzygnięcia określonej kwestii prawnej należeć do kompetencji innego organu (sądu). Zagadnieniem wstępnym są zatem w ocenie tego Sądu wyłącznie kwestie prawne, nie faktyczne, a bez ich wiążącego ustalenia przez właściwy organ nie jest zaś możliwe załatwienie innej sprawy. Zawieszenie postępowania w takiej sytuacji jest obligatoryjne. Prejudycjalność wiąże się z tym, że istnienie jednego rozstrzygnięcia warunkuje możliwość wydania innego. W przypadku wszczęcia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. takim prejudycjalnym rozstrzygnięciem jest uchylenie lub zmiana, w procesowo właściwej formie, decyzji lub orzeczenia sądu, które było podstawą wydania innej decyzji. W przypadku rejestracji pojazdu taką "inną decyzją" jest decyzja o poprzedniej rejestracji na rzecz poprzednika prawnego. Dostrzegając faktyczny związek pomiędzy wyrokiem sądu administracyjnego, a wynikiem postępowania wznowionego w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego niezasadnie w ocenie Sądu meriti przyjmuje, że wyrok może rozstrzygnąć zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. Uchylenie decyzji o rejestracji i odmowa rejestracji nie należą do właściwości sądu administracyjnego, lecz organu administracji. Wyrok sądu zatem żadnej kwestii o cechach zagadnienia wstępnego dla postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta G. nie rozstrzygnie, a trwające postępowanie sądowe nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji opisanego wyroku. Zaskarżył go skargą kasacyjną B. T., domagając się jego uchylenia wraz z orzeczeniami organów administracji obu instancji przy zasądzeniu kosztów postępowania. Zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i przyjęcie, że niezakończone prawomocnie postępowanie toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy pod sygn. akt II SA/Bd 525/12, będące na etapie skargi kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, w którym zaskarżono decyzję będącą podstawą wznowienia w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Prezydentem Miasta G., nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego dla postępowania prowadzonego przez ten organ. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ten zarzut umotywowano, dowodząc iż ewentualne uwzględnienie skargi w postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy może spowodować, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. możliwe będzie uchylenie decyzji, która była podstawą wznowienia postępowania przez Prezydenta Miasta G. Ewentualne prawomocne zakończenie postępowania toczącego się przed tym organem mogłoby w takim przypadku spowodować po stronie skarżącego szkodę w postaci braku możliwości korzystania z zarejestrowanego samochodu, który stanowi dla niego i jego rodziny źródło utrzymania. Z uwagi zatem na w/w skutki, które mogą mieć nieodwracalne znaczenie, zdaniem kasatora nie jest wykluczona taka interpretacja pojęcia zagadnienia wstępnego, która obejmuje także postępowanie toczące się przed innym sądem administracyjnym, którego związek z toczącą się obecnie sprawą przed Prezydentem Miasta G. jest oczywisty i mogący mieć wpływ na to postępowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i obciążenie skarżącego kosztami postępowania według norm przepisanych, uznając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut za chybiony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, dlatego nie mogła odnieść skutku. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki te w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego wyroku wyłącznie do podstawy kasacyjnej i motywujących ją zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając zasadność przedstawionej w skardze kasacyjnej podstawy trzeba zwrócić uwagę, iż jej autor powołując się na przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuca naruszenie przepisu procesowego, gdyż do tej kategorii, a nie do kategorii przepisów materialnoprawnych należy art. 97 § 1 K.p.a. A skoro tak, to przyszło dostrzec brak wskazania, a więc i wykazania związku podniesionego zarzutu z wynikiem sprawy. Samo domniemanie, że zasadność przedstawionych tamże rozważań doprowadziłaby do uchylenia zaskarżonego wyroku nie jest wystarczająca dla spełnienia przesłanki wykazania możliwości istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy. Tym bardziej, że zarzut dotyczy naruszenia przepisu, którego Sąd meriti werbalnie nie stosował. Co prawda oceniał zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez organ, lecz aby zarzut jego naruszenia przez sąd administracyjny był poprawnie zredagowany winien zostać powiązany z przepisem procedury sądowoadministracyjnej, a tak się nie stało. Z tymi zastrzeżeniami wypada stwierdzić, że stanowisko zajęte przez Sąd Wojewódzki jest prawidłowe i zważyć, iż zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania musi być tego rodzaju, że bez jego uprzedniego rozstrzygnięcia nie jest możliwe załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji. Zatem musi istnieć bezpośredni związek pomiędzy sprawą a prejudykatem. Sprawa administracyjna, w której postępowanie miałoby zostać zawieszone toczy się w przedmiocie wznowienia postępowania rejestracyjnego na skutek uchylenia decyzji poprzedniej zapadłej w tej materii. Ta decyzja (z dnia [...] marca 2012 r.) jest ostateczna, przeto wywiera skutki prawne dopóty, dopóki pozostaje w obrocie prawnym. Poddanie jej ocenie legalności przez sąd administracyjny nie ma znaczenia dla tej kwestii. Niemniej jednak godzi się zważyć, że wypadła ona dla niej pozytywnie, bo Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2992/12, oddalił skargę kasacyjną od wyroku oddalającego skargę od tego rozstrzygnięcia. Niezależnie od tego argumentacja skarżącego kasacyjnie nie nadawała się do podzielenia, gdyż wspomniana decyzja nie stanowi prejudykatu dla niniejszej sprawy wznowieniowej, zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej absolutnie nie motywuje postawionej w niej tezy. Z tego powodu skarga ta nie podlegała uwzględnieniu, przeto nie mógł Sąd Kasacyjny wzruszyć zaskarżonego wyroku, który wadliwie pominął tę okoliczność, że zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą nieważności, jako że orzekało o utrzymaniu w mocy ostatecznego postanowienia wydanego przez organ I instancji. Bowiem od dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 K.p.a. nie przewiduje zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wedle już utrwalonej judykatury zażalenie służy jedynie na postanowienia o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia postępowania (p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12, 18 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 340/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż zwarty w odpowiedzi na skargę wniosek o "obciążenie skarżącego kosztami według norm przepisanych" nie jest żądaniem zasądzenia tych kosztów. ----------------------- 3