II SA/Bd 46/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. M. na pismo Prezesa Sądu z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić skarżącemu ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę [...]([...]) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi. P. M. w dniu [...] kwietnia 2019r., powołując się na art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się w formie elektronicznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o naborze kandydatów na wolne stanowiska asystenta sędziego w tym sądzie poprzez wskazanie prawidłowych odpowiedzi na opublikowane testowe pytania konkursowe wraz z podstawą prawną tej odpowiedzi, a także kryteriów oceny kazusowych pytań konkursowych poprzez podanie prawidłowego rozstrzygnięcia kazusu, elementów rozwiązania, za które były przyznawane określone punkty oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia jako całości oraz poszczególnych elementów rozwiązania, za które były przyznawane punkty. Wnioskodawca zakreślił przedmiot wniosku poprzez odniesienie go do pytań konkursowych opublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. W dniu [...] kwietnia 2019r. organ udzielił skarżącemu na wskazany adres elektroniczny odpowiedzi (znak [...]), w której poinformował, że informacja będąca przedmiotem wniosku z dnia [...] kwietnia 2019r. nie stanowi informacji publicznej. Uzasadniając powyższą informację organ wskazał, że w konkursach nie zostały opracowane klucze odpowiedzi, zwłaszcza że nie było to konieczne z uwagi na opracowanie pytań przez członków komisji kwalifikacyjnej w zakresie przepisów wskazanych jako materia egzaminacyjna. P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na czynność w postaci skierowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w dniu [...] kwietnia 2019r. wiadomości e-mail (znak [...]), w której poinformowano skarżącego, że informacja będąca przedmiotem wniosku z dnia [...] kwietnia 2019r. nie stanowi informacji publicznej. Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. błędne zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1330 z późn.zm.) poprzez przyjęcie, że prawidłowe odpowiedzi na pytania testowe oraz kryteria oceny pytań kazusowych, będących przedmiotem konkursu na asystenta sędziego, nie stanowią informacji publicznej o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska w organach władzy publicznej. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci wysłania przez WSA w [...] wiadomości e-mail z [...] kwietnia 2019r. sygn. [...] – na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz o uznanie prawa skarżącego do uzyskania informacji o prawidłowych odpowiedziach na pytania testowe oraz kryteriów oceny pytań kalusowych, które były elementem konkursów na asystentów sędziego przeprowadzonych Przez WSA w [...] – na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Prezes WSA w [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że konkursy w kolejnych latach były przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa, w 2019r. podstawą prawną był art. 155a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 52 ze zm. – dalej u.s.p.) z uwzględnieniem wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 października 2013 r. w sprawie prowadzenia konkursu na stanowisko asystenta sędziego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1228 – dalej rozporządzenie). W Biuletynie Informacji Publicznej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zamieszczono wszystkie informacje publiczne o naborze kandydatów na wolne stanowisko w sądzie. Podkreślił, że określony w § 7 ust. 8 rozporządzenia wymóg sprawdzania przez dwóch członków komisji konkursowej każdej pracy konkursowej, obejmującej test zawierający 36 pytań oraz pracę pisemną na jeden z dwóch tematów, nie skutkował obowiązkiem prezentowania Prezesowi WSA w [...] przez członków komisji konkursowej klucza odpowiedzi oraz kryteriów dokonywania oceny pracy pisemnej kandydata. W konkursach organizowanych w WSA w Gdańsku osoby należące do komisji konkursowej w ramach przygotowania konkursu tworzą pytania konkursowe, następnie przeprowadzają konkurs, odbierają prace przygotowane przez uczestników konkursu i dokonują oceny prac. Twórcami pytań i zadań są osoby dokonujące ocen, co skutkowało odstąpieniem od utrwalania kluczy odpowiedzi testowych i założeń dotyczących oceny zadań konkursowych. Członkami komisji są sędziowie orzekający w sprawach administracyjnych, a tryb sprawdzania zadania testowego i pracy pisemnej kandydata przez dwóch członków komisji konkursowej stanowi przewidzianą przepisami prawa gwarancję merytorycznej poprawności oceny. Postanowieniem z dnia 30 października 2019r. (sygn. akt I OW 249/19) Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z uprzednim wyłączeniem od rozpoznania sprawy wszystkich sędziów WSA w [...] – wyznaczył do rozpoznania niniejszej sprawy, zarejestrowanej pierwotnie jako skarga na bezczynność Prezesa WSA w [...] (sygn. II SAB/Gd 81/19) – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie sądowoadministracyjnej jest postępowaniem skargowym, zatem wszczyna je i określa jego przedmiot wyłącznie skarga uprawnionego podmiotu - art. 50 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019r., poz. 2325; dalej jako "p.p.s.a."). Uwzględniając zatem jednoznaczną treść i żądania skargi P. M. z dnia [...] maja 2019r., błędne okazało się pierwotne zarejestrowanie jej jako skargi na bezczynność (sygn. [...], sygn. II SAB/Bd 87/19), bowiem należało ją zarejestrować jako skargę na czynność Prezesa Sądu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (sygn. II SA/Bd 46/20). Zasadniczy problem prawny w ocenianej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy wskazana w skardze czynność "w postaci skierowania do skarżącego wiadomości e-mail (...), informującej że przedmiot wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z [...] kwietnia 2019r. nie stanowi informacji publicznej" objęta jest zakresem przedmiotowym art. 3 § 2, w szczególności pkt 4 p.p.s.a. Jest to bowiem zagadnienie kluczowe dla oceny, czy przedmiotowa sprawa w ogóle podlega kognicji sądów administracyjnych. Należy zauważyć, iż treść skargi nie pozostawia żadnych wątpliwości co do przedmiotu skargi oraz jej podstawy prawnej. Skarżący wskazał bowiem precyzyjnie, iż zakresem zaskarżenia obejmuje stanowisko zajęte w piśmie informacyjnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019r., stanowiącym odpowiedź na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a informującą, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Skarżący, określając w skardze swoje żądanie wskazał zarazem jednoznacznie, iż opiera je m.in. na przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Właściwość sądów administracyjnych wyznaczają zasadniczo przepisy art. 3 § 2 – 3a p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (...). 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl § 3 art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach Oznacza to, iż nie każdy akt lub czynność organu z zakresu administracji publicznej podlega sądowoadministracyjnej kontroli. Należy podkreślić, że uwzględniając stanowisko sądów administracyjnych, uprawnienie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy traktować jako element szerszej kategorii pojęciowej, jaką jest prawo podmiotowe. Oznacza ono prawo do żądania od kogoś oznaczonego zachowania. Obowiązek należy zaś postrzegać jako powinność obciążającą podmiot prawa. Analizowane czynności i akty, muszą mieć charakter prawnie wiążący, wpływając na sytuację tego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają bądź wywołują określony skutek prawny, jakie obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Niewątpliwie takiego charakteru nie posiada pismo informacyjne organu administracji publicznej/ podmiotu zobowiązanego, iż żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej Taki sposób załatwienia wniosku stanowi jedną z prawem dopuszczalnych form działania podmiotu zobowiązanego - w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019r. poz. 1429, dalej "u.d.i.p."). U.d.i.p. wyodrębnia następujące prawne formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia tej informacji: 1) udostępnienie informacji publicznej; 2) zawiadomienie (powiadomienie), przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy; 3) decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji; 4) decyzja o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Wskazać w tym miejscu należy, że udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej to zespół określonych czynności materialno-technicznych, czyli forma tzw. faktycznego działania. Postępowanie w tym przedmiocie nie zawsze jednak kończy się udostępnieniem żądanej informacji. W praktyce często kończy się negatywnie dla wnioskodawcy, jednakże bez konieczności wydania decyzji odmownej w tym zakresie, lecz wystosowaniem do niego pisma informacyjnego mającego postać zawiadomienia (powiadomienia). Z taką sytuacją mamy do czynienia między innymi w przypadku, gdy żądana informacja - w ocenie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej - nie stanowi informacji publicznej. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy (art.16). Jeśli zatem według oceny podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, informacja, której domaga się wnioskodawca nie ma takiego waloru, to w takiej sytuacji przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają w ogóle zastosowania i wówczas nie wchodzi w grę możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 tej ustawy, a odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną. Dodatkowo należy podkreślić, iż zgodnie z art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 202r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy czym skarga taka może dotyczyć zarówno decyzji wydanych w postępowaniach zainicjowanych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p.), jak również bezczynności w tego rodzaju sprawach, tj. np. sytuacji, gdy adresat wniosku błędnie kwalifikuje ten wniosek jako niedotyczący informacji publicznej i błędnie nie podejmuje działań zmierzających do udostępnienia wnioskowanej informacji lub nie wydaje w tej sprawie decyzji odmownej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, wedle którego pismo informacyjne o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006r. sygn. I OSK 928/05, postanowienia WSA we Wrocławiu z 28 lipca 2017r. sygn. IV SA/Wr 321/17, WSA w Gliwicach z 3 lipca 2017r., sygn. IV SA/Gl 199/17, WSA w Krakowie z 23 marca 2018r. sygn. II SA/Kr 1650/17, dostępne CBOSA). Mając zatem na uwadze przedmiot zaskarżenia, żądania skargi i wskazaną jej podstawę prawną, a także odnosząc powyższe do charakteru i treści skarżonego pisma Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019r., z którego wynika jednoznacznie, że adresat wniosku dokonał kwalifikacji prawnej żądanych przez stronę skarżącą informacji wskazując, że nie stanowią one informacji publicznej - stwierdzić należy, iż przedmiotowa skarga nie jest dopuszczalna. W sytuacji gdy podmiot wnioskujący o informację uważa, że żądana przez niego informacja ma jednak walor informacji publicznej, to może on wywieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu/podmiotu zobowiązanego. Jedynie w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego został skierowany przedmiotowy wniosek, co do kwalifikacji żądanej informacji. Zatem podmiotowi zainteresowanemu uzyskaniem informacji publicznej przysługuje środek, w którym może wyegzekwować należne w jego ocenie uprawnienie, bowiem w przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Z przedstawionych względów, uznając, że skarżone pismo o charakterze informacyjnym nie podlega właściwości sądu administracyjnego, należało odrzucić skargę zgodnie z dyspozycją art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono z urzędu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.