II SAB/Rz 121/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę I. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego B. S. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek skarżącego B. S. o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej; IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B. S. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody ( dalej: "organu") w sprawie wniosku B.S. ( dalej: "skarżący") o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 27 września 2019 r. skarżący zwrócił się do Wojewody o udzielenie zgody na pobyt czasowy w celu wykonywania pacy. Do wniosku dołączył wizę, kartę pobytu na czas do 30 września 2019 r., umowę o pracę dowód zgłoszenia do ubezpieczenia( ZUA) zaświadczenie o zatrudnieniu, zaświadczenie o kontynuowaniu nauki, umowę najmu. Pismem z dnia 27 września 2019 r. doręczonym osobiście tego samego dnia wezwano skarżącego na podstawie art 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") do uzupełnienia wniosku poprzez doręczenie załącznika nr I do wniosku, o którym mowa art 106 ust. 1a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach ( Dz.U. z 2020 poz. 35, dalej: "ustawa o cudzoziemcach"), w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Brakujące dokumenty zostały doręczone przez skarżącego w dniu 10 października 2019 r. Pismem z dnia 15 października 2019 r. poinformowano skarżącego, że wobec uchybienia wyznaczonego terminu pozostawiono jego wniosek bez rozpoznania, pouczając jednocześnie skarżącego o prawie do wniesienia ponaglenia. W dniu 21 października 2019 r. skarżący zwrócił się do organu o przywrócenie terminu do dokonania czynności. W kolejnym piśmie z dnia 25 października 2019 r. wniósł o ponowne wezwanie go do dokonania czynności przewidzianej w art 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, w przypadku zaś nieuwzględnienia żądania wskazał, że dokonuje zmiany kwalifikacji wniosku złożonego w dniu 27 września 2019 r. poprzez żądanie wydania zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na inne okoliczności tj. na podstawie art 187 pkt 8 ustawy o cudzoziemcach. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...]Wojewoda odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, które nie zostało jeszcze rozpoznane. Pismem z dnia 30 października 2019 r. Wojewoda kolejny raz poinformował skarżącego o pozostawieniu jego wniosku z dnia 27 września 2019 r. bez rozpoznania, informując jednocześnie, że poprzednie pismo z dnia 15 października 2019 r. zostało skierowane na niewłaściwy adres. W dniu 5 listopada 2019 r. skarżący działając na podstawie art 37 § 1 pkt 1 K.p.a. skierował do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie, również to ponaglenie nie zostało jeszcze rozpoznane. W skierowanej do Sądu skardze na bezczynność skarżący domaga się na podstawie art 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach: 1) zobowiązania organu do dokonania określonej w art 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia wydanego w wyniku wniesienia skargi, 2) przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 17.000 zł, na podstawie art 149 § 2 w zw. z art 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") 3) stwierdzenia, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu zarzucił naruszenie: - art 64 § 2 K.p.a. polegające na nieuprawnionym pozostawieniu wniosku bez rozpoznania pomimo jego uzupełnienia przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie pozostawienia podania bez rozpoznania, - art 61 § 1 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu modyfikacji wniosku dokonanej w piśmie z dnia 25 października 2019 r., pomimo obowiązku stania na straży praworządności i nakazu podejmowania wszelkich niezbędnych czynności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, - art 9 K.p.a. polegające na niewywiązaniu się przez organ z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania wnioskodawcy o okolicznościach faktycznych i prawnych, jak również obowiązku czuwania nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Uzasadniając żądanie zasądzenia od organu kwoty 17000 zł wskazał, że działania Wojewody miały szereg niekorzystnych dla niego skutków: jego status pobytu stał się nielegalny, w dniu 17 października 2019 r. Komendant Placówki Straży Granicznej– J. wszczął postępowanie w przedmiocie zobowiązania skarżącego do powrotu na podstawie ustawy o cudzoziemcach. Ponadto w związku z bezczynnością organu skarżący musiał rozwiązać umowę o pracę z polskim pracodawcą, co naraża go na wymierne straty finansowe w postaci pozbawienia go dochodów w wysokości 2700 zł. W przypadku konieczności powrotu do Indii będą to również koszty związane z zakupem biletu i ewentualny koszt zakupu biletu powrotnego do Polski. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje stanowisko wskazał, że wyznaczony na podstawie art 64 § 2 K.p.a. termin jest terminem ustawowym, który nie może być skracany ani przedłużany, a warunkiem skuteczności czynności jest właśnie zachowanie tego terminu. Odnosząc się do zmiany żądania, wskazał, że została ona dokonana już po dniu pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Organ nie zgodził się również z zarzutami naruszenia ogólnych zasad postępowania wskazując, że skarżący został pouczony zarówno o terminie jak i o skutkach jego niedochowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2019 r., poz.2167) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie Sąd, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. ( art 149 P.p.s.a.). Przedmiotem postępowania jest bezczynność Wojewody polegająca na nieuprawnionym pozostawieniu bez rozpoznania, podania B. S. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarga została wniesiona po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji tj. po złożeniu do organu wyższego stopnia - Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenia w trybie art 37 § 1 pkt 1 K.p.a. W sprawie bezsporne jest to, że pismem z dnia 27 września 2019 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braków wniosku tj. doręczenia załącznika nr I do wniosku, o którym mowa w art 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, wyznaczając w tym celu termin 7 dni oraz pouczając o skutkach jego niedochowania. Żadna ze stron nie kwestionuje również faktu, że skarżący uzupełnił powyższe braki po terminie tj. w dniu 10 października 2019 r. podczas gdy termin upływał w dniu 4 października 2019 r., jak również tego, że organ pozostawiając podanie w dniu 15 października 2019 r. bez rozpoznania, znajdował się w posiadaniu kompletnego wniosku. Spór sprowadza się natomiast do oceny skutków prawnych uchybienia terminu wyznaczonego na podstawie art 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z art 64 K.p.a.: Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§1) Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§2 ). Rodzi się zatem pytanie o charakter wskazanego w tym przepisie terminu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 629/18 wskazał, że termin, o którym mowa w art 64 § 2 K.p.a. traktować należy, jako termin o charakterze instrukcyjnym nie zaś jako termin o charakterze materialnoprawnym. Jest to termin instrukcyjny, jak pisze Sąd wskazany wprost przez ustawodawcę. Jego uchybienie nie skutkuje utratą przez organ administracji kompetencji do rozpoznania sprawy. Wnioskodawca po upływie tego terminu może ponownie złożyć ten sam, już uzupełniony wniosek i organ administracji ma obowiązek rozpoznania tego wniosku. Jeśli uzupełnienie wniosku nastąpiło po upływie terminu do uzupełnienia braku formalnego, jednakże przed wysłaniem stronie postępowania zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to nie ma żadnych przeszkód do rozpoznania tak uzupełnionego wniosku. W innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ( z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3346/17) wskazał, że rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. Pozostawienie podania bez rozpoznania, jak wskazuje dalej NSA, jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie usunął wskazanego braku formalnego lub usunął go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu. Tak również w wyroku NSA z dnia 11 marca 2011 r , sygn. akt II GSK 337/10, z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 3/11). W wyroku z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 629/18, NSA podkreślił, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku ma na celu usunięcie przeszkody uniemożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Celem wezwania do usunięcia braku formalnego pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania jest wymuszenie na stronie, by ta usunęła przeszkodę uniemożliwiającą rozpoznanie sprawy. Pozostawienie bez rozpoznawania jest zaś sankcją za brak wymaganego od strony działania. Jeśli strona nałożony na nią obowiązek wykonała, nawet jeśli nastąpiło to z opóźnieniem, ale przed wystosowaniem do niej informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to brak jest podstaw do stosowania sankcji. Sąd podziela wyżej prezentowane stanowisko, które co należy podkreślić jest dominujące. Przemawia za nim literalna wykładnia powyższego przepisu, która jak słusznie wskazuje skarżący prowadzi do wniosku, że rygor w postaci pozostawienia bez rozpoznania przewidziany jest dla nieuzupełnienia braków w ogóle, a nie dla uzupełnienia braków z uchybieniem tego terminu. W niniejszej sprawie tak, jak w sprawie opisanej w ostatnio powołanym wyroku mieliśmy do czynienia z sytuacją, w której wnioskodawca uzupełnił braki, o które został wezwany, wprawdzie po upływie wyznaczonego mu w tym celu terminu, ale przed wystosowaniem do niego informacji o pozostawieniu bez rozpoznania. W takiej sytuacji rzeczą organu było po stwierdzeniu powyższych faktów rozpoznanie merytoryczne wniosku. Słusznie bowiem wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, że nie ma w takiej sytuacji racjonalnego uzasadnienia dla postępowania, w którego efekcie, po uprzednim pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, organ rozpoznawałby identyczny wniosek. Nie można byłoby w takiej sytuacji mówić o posługiwaniu się przez organ możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Pozostawałby to również w sprzeczności z zasadami szybkości postępowania, dobrej administracji, pogłębiania zaufania do organów państwa. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ nie rozpoznając wniosku pozostawał w bezczynności. Dokonując natomiast oceny tej bezczynności pod katem stopnia naruszenia prawa Sąd nie stwierdza by bezczynność nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidulanie, wyznaczonymi przez wiele elementów zmiennych, bowiem każda bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania jest naruszeniem prawa, ale nie każde ma cechę rażącego naruszenia prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszanie prawa oznacza wadliwość o szczególnym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynność. W niniejszej sprawie wykładnia przepisu art 64 § 2 K.p.a. nie była jednoznaczna. Zaprezentowane przez Sąd stanowisko choć, jak podkreślono dominujące nie jest jednak jedyne. W komentarzu pod redakcją Małgorzaty Jaśkowskiej, Martyny Wilbrandt- Gotowicz, Andrzeja Wróbla stwierdzono, że ten pogląd nie uwzględnia skutków, jakie należy przypisać czynności procesowej podjętej z naruszeniem zastrzeżonego terminu. Skoro ustawodawca przewidział terminy, w jakich powinny być dokonywane poszczególne czynności procesowe, to jak wskazują komentatorzy, trzeba uznać, że ich naruszenie musi wiązać się z pewnymi sankcjami, gdyż inaczej przepisy o terminach nie spełniałyby funkcji, z uwagi na które wprowadza się je do poszczególnych procedur. W niniejszej sprawie Sąd opowiedział się za pierwszym stanowiskiem, za którym przemawiała, jak już wyżej zaznaczono wykładania literalna, jak też celowościowa wskazanego przepisu. Z uwagi jednak na istnienie odmiennych poglądów Sąd uznał, że organ mógł pozostawać w uzasadnionym przekonaniu o prawidłowości swojego postępowania, co w sposób oczywisty uchyla twierdzenie o rażącej wadliwości działania organu w niniejszej sprawie. Mając to na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie II wyroku. Co do żądania zasądzenia sumy pieniężnej w kwocie 17000 zł stwierdzić należy, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności organu, a to oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność żądania w kontekście działań organu, a te, jak już wyżej wskazano nie były nacechowane rażącym naruszeniem prawa. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje, co należy również podkreślić zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Takich okoliczności Sąd nie stwierdził, orzekając jak w punkcie III wyroku. Sąd miał przy tym na uwadze, że na mocy art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej będzie uznany za legalny. Sąd nie mógł również uwzględnić żądania opartego na art 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach-pkt 1 skargi. Zaskarżona w sprawie bezczynność dotyczyła nierozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w związku z powyższym uznanie skargi za uzasadnioną mogło prowadzić jedynie do zobowiązania organu do jego rozpoznania, o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku. Ponadto umieszczenie stempla w paszporcie, o czym mowa w powołanym przepisie stanowi wyłącznie czynność materialno – techniczną, która stanowi dowód złożenia wniosku o zalegalizowanie pobytu wraz z kompletem dokumentów i następuje jako konsekwencja rozpoznania wniosku., do czego aktualnie organ został zobowiązany. Wobec uwzględnienia skargi na bezczynność, Sąd nie odniósł się do zarzutu nie uwzględnienia przez organ, alternatywnie złożonego w postępowaniu administracyjnym wniosku opartego na art 187 pkt 8 ustawy o cudzoziemcach, na wypadek, gdyby pierwotnie sformułowane żądanie nie odniosło oczekiwanego rezultatu. O kosztach w punkcie IV wyroku Sąd orzekł na podstawie art 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ).