II SA/Rz 1285/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- II SA/Rz 1285/19 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego, prowadzonego na wniosek Nadleśnictwa [...], w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi leśnej na działkach nr 348/3, 278/1, 192, 339, 232, 281/1, 338, 340, 224 położonych w miejscowości [...]. Wnioskiem z 10.06.2019 r., uzupełnionym 17.06.2019 r., Fundacja [...] zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Fundacja podniosła, że w dniu 2 kwietnia 2019 r. złożyła wniosek o udostępnienie dokumentacji złożonej w aktach opisywanej sprawy oraz jako organizacja ekologiczna zgłosiła chęć uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Jako podstawę żądania wskazała art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm.), gdyż – jak podała we wniosku o stwierdzenie nieważności – nie miała wówczas wiedzy, że przedsięwzięcie nie zostanie zakwalifikowane jako postępowanie wymagające udziału społeczeństwa, a co za tym idzie, że żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu winno zostać oparte na art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Zdaniem Fundacji, w opisywanej sprawie organ winien wydać postanowienie o odmowie dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu z uwagi na fakt, że postępowanie nie wymaga udziału społeczeństwa. Jednocześnie organ winien wezwać Fundację na podstawie art. 31 k.p.a. do uzupełnienia wniosku o wykazanie interesu społecznego w udziale wnioskodawcy w postępowaniu. Burmistrz [...] całkowicie pominął wniosek Fundacji, a zatem pozbawił ją aktywnego uczestnictwa w postępowaniu. W ocenie skarżącej powyższe oznacza, że wskazane naruszenie prawa miało charakter rażący i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 31 § 1 i 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a.: 1. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]; 2. dopuściło organizację społeczną – Fundację [...], do udziału w postępowaniu na prawach strony. Następnie decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]. W motywach tej decyzji organ podał, że w opisywanej sprawie z oczywistych przyczyn należy wykluczyć wystąpienie w decyzji Burmistrza wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3 – 7 k.p.a. Organem właściwym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej, w realiach opisywanej sprawy był Burmistrz [...]. W sprawie nie wydano innych rozstrzygnięć, a sporna decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Ponadto decyzja Burmistrza nie była niewykonalna, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do przesłanki rażącego naruszenia prawa Kolegium wskazało, że podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma prawa materialnego, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Decyzja Burmistrza [...] wydana została natomiast na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ zauważył, że skoro z materiału dowodowego wynika, iż nawierzchnię drogi stanowić będzie kruszywo, a na wybranych odcinkach – nie dłuższych niż 20 m – płyty betonowe, to objęte wnioskiem przedsięwzięcie nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust, 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 71). Brak było zatem podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skoro jak wynika z art. 71 ust 1 ustawy środowiskowej, jej uzyskanie jest wymagane wyłącznie dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji uznać należało, że wobec zaistniałej bezprzedmiotowości postępowanie prowadzone w opisywanej sprawie zostało zasadnie umorzone przez Burmistrza. Kwestionowana decyzja nie narusza zatem prawa, a tym bardziej nie narusza prawa w sposób rażący, co z kolei mogłoby stanowić wadę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów wniosku Kolegium podało, że nie zasługują one na uwzględnienie w postępowaniu nieważnościowym. Organ wprawdzie pominął wniosek Fundacji i poinformował ją jedynie, po wydaniu decyzji, że postępowanie zostało umorzone z uwagi na brak podstaw do zakwalifikowania inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jednakże wada nieważności decyzji, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Fundacja [...] złożyła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, nie korzystając z prawa zwrócenia się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 52 § 3 P.p.s.a.), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając argumentacją sformułowaną we wniosku o stwierdzenie nieważności Fundacja zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 44 ustawy środowiskowej i art. 31 § 1 i 2 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] w sytuacji wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, regulującego dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu. Skarżąca podniosła, że wnosząc o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu skorzystała z przysługujących jej instrumentów prawnych, a brak reakcji ze strony organu oraz usankcjonowanie tego stanu przez Kolegium stanowiło naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza natomiast nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że postępowanie, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego - stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jest to postępowanie odrębne od tego, w którym podjęto źródłową decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi leśnej na działkach nr 348/3, 278/1, 192, 339, 232, 281/1, 338, 340, 224 w [...]. Jego celem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w tamtym postępowaniu, lecz ustalenie czy decyzja źródłowa nie jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Co również istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy, nieważność może zostać stwierdzona wyłącznie z uwagi na ww. wady tkwiące w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które poprzedziło jej wydanie. Składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Fundacja [...] wskazała na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, za jakie strona skarżąca uważa: - pominięcie jej wniosku z 2.04.2019 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, - nie wydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, na podstawie art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm.) – ustawa środowiskowa - nie zastosowanie art. 31 k.p.a. i nie wezwanie do uzupełnienia wniosku o wykazanie interesu społecznego w udziale Fundacji w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Lektura akt sprawy wskazuje, że istotnie wniosek skarżącej Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie został rozpoznany przed jego zakończeniem czyli przed wydaniem decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Jest to niewątpliwie uchybienie, kwalifikowane jednak jako przesłanka innego trybu nadzwyczajnego–przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania, nie zaś przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że tryby nadzwyczajne – wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji nie są wobec siebie konkurencyjne i nie mogą być stosowane zamiennie, ponieważ uruchomienie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. i dotyczy innego rodzaju uchybień i wad – zaistniałych w toku postępowania lub zawartych w samej decyzji. Tryby te mogą być natomiast uruchomione nawet w jednej sprawie, jeśli występują w niej przesłanki zarówno wznowienia, jak i stwierdzenia nieważności (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa. 2011, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.05.2007 r., III SA/Wa 614/07, Lex Nr 347793). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, z rażącym naruszeniem prawa mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Teza ta stanowi podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnej sprawie miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też naruszenie to ma charakter kwalifikowany, z którym przepisy wiążą skutek w postaci nieważności decyzji. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Przepis art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, który umożliwia organizacjom ekologicznym udział w postępowaniu ma zastosowanie do ich udziału tylko w tych postępowaniach, regulowanych przepisami ustawy środowiskowej, w których wymagany jest udział społeczeństwa w rozumieniu przepisów tej ustawy. W innych postępowaniach, do których stosuje się przepisy tej ustawy, niewymagających udziału społeczeństwa, przepis ten nie może mieć zastosowania, lecz podstawą materialnoprawną orzekania o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej stanowi art. 31 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej stanowi przepis szczególny względem art. 31 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 maja 2019 r., II SA/Lu 826/18). Oba te przepisy są zatem przepisami procesowymi, a w przypadku naruszenia przepisów procedury tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące, tzn. takie, które przekładają się na wady materialnoprawne decyzji. Zalicza się do nich oczywiste naruszenie zasad ogólnych k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania, jak np. naruszenie zasady dwuinstancyjności, udziału stron w postępowaniu, trwałości decyzji ostatecznych (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 958-959 i powołane tam orzecznictwo). Prawidłowa jest zatem konkluzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na brak zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.