I SA/Wa 793/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości oddala skargę. I SA/Wa 793/19 U Z A S A D N I E N I E Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] odmawiającą przekazania na rzecz Gminy Miasta G. własności udziału w wysokości ½ w nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], obręb D., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...]ha, KW [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Gmina Miasta G. wnioskiem z [...] lipca 2017 r. wystąpiła do Wojewody [...] o przekazanie własności udziału ½ ww. nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Wojewoda [...] decyzją z 19 marca 2018 r. odmówił nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy Miasta G. własności udziału w wysokości ½ ww. nieruchomości. Gmina Miasta G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę wskazała, że podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zgodnie, z którym gminie na jej wniosek może być przekazane mienie państwowe, jeżeli jest ono związane z realizacją jej własnych zadań. Celem tego przepisu nie jest generalne przysporzenie gminom majątku. Norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią - a nie dopiero zamierzonymi - zadaniami. Przekazanie gminie mienia w omawianym trybie, niebędąc przekazaniem obligatoryjnym, jest na gruncie tego przepisu możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. Organ zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, podzielany przez Komisję, że przepis powyższy nie powinien być stosowany do mienia, które nie było w dniu wejścia w życie powyższej ustawy mieniem państwowym, czyli do mienia, które stało się mieniem Skarbu Państwa dopiero w wyniku zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wejściu w życie ustawy. Odmienna, czysto językowa wykładnia przepisu art. 5 ust. 4 mogłaby prowadzić do wniosku, że stanowi on samodzielną podstawę do przekazywania gminom mienia Skarbu Państwa w każdym czasie bez żadnych ograniczeń. Powyższe byłoby jednak w sprzeczności z intencją ustawodawcy i intertemporalnym charakterem tej ustawy oraz realizowanym w niej celem, jakim było wyposażenie w niezbędne mienie nowo utworzonych jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto kwestie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz w stosunku do nieruchomości rolnych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.). Stosowanie więc w ich miejsce regulacji incydentalnej zawartej w art. 5 ust. 4, bez jej powiązania z treścią całej ustawy, a w szczególności pozostałych ustępów artykułu 5, uznać należy za działanie nieznajdujące uzasadnienia w obowiązującym systemie prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że w niniejszej sprawie istotne jest ustalenie czy ww. działka stanowiła na dzień 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, czy Gmina Miasta G. wykonuje konkretne zadania własne na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności te, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), a następnie czy przeniesienie własności udziału w wysokości ½ w tej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest prawnie uzasadnione. Organ odwoławczy wskazał, że z wniosku Gminy oraz zgromadzonych dokumentów wynika, że Skarb Państwa nabył udział w wysokości ½ ww. nieruchomości z dniem 27 stycznia 1986 r. (postanowienie Sądu Rejonowego w G. [...] Wydział Cywilny sygn. akt [...] z dnia [...] listopada 2014 r.). Oznacza to, że w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem ww. udziału w nieruchomości był Skarb Państwa. Przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest 4-kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym położonym w G. przy ul. [...]. W budynku tym znajduje się 10 lokali mieszkalnych, a wszystkie lokale zajęte są na podstawie umowy najmu. Zarząd nad budynkiem sprawowany jest przez Administrację Budynków Komunalnych nr [...] w G.. W związku z wątpliwościami dotyczącymi zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek określonych w art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zgodnie, z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, które w szczególności obejmują sprawy z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego, Wojewoda [...] wystąpił do Prezydenta Miasta G. o wyjaśnienie czy ww. lokale stanowią lokale socjalne lub zamienne w myśl ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1822 ze zm.), czy też stanowią zasób mieszkaniowy na potrzeby rodzin o niskich dochodach. Z wyjaśnień Prezydenta Miasta G. wynika, że ww. budynkiem administruje Administracja Budynków Komunalnych nr [...], która reprezentuje Gminę Miasta G., natomiast lokale mieszkalne znajdujące się w przedmiotowym budynku nie stanowią lokali socjalnych i zamiennych, a czynsz stanowi dochód Gminy Miasta G.. Wobec powyższego Wojewoda [...] stwierdził, że skoro Gmina nie wykazała, że lokale pełnią obecnie funkcję lokali socjalnych, zastępczych lub są przeznaczone dla rodzin o niskich dochodach, nie można uznać, że na przedmiotowej nieruchomości są realizowane zadania własne gminy z zakresu gminnego budownictwa komunalnego. Jeżeli bowiem gmina czerpie z danego lokalu dochody na innych warunkach niż opisane powyżej, to pełni w istocie taką samą funkcję, jak Skarb Państwa, gdy pobiera dochody ze "swoich" lokali - jest wynajmującym. Jej funkcja w takim przypadku nie polega na służeniu społeczności lokalnej poprzez gminne budownictwo mieszkaniowe, lecz pobieraniu pożytków z przedmiotu najmu, jak czyni to każdy wynajmujący. W związku z tym Gmina Miasta G. nie wykazała, że na udziale Skarbu Państwa realizuje zadanie własne gminy, które uzasadniałaby przekazanie ww. udziału w nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zgodziła się z ustaleniami Wojewody zarówno w zakresie stanu faktycznego jak i prawnego. Organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] prawidłowo zakwestionował, że Gmina wykonywała konkretne zadania własne na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności te, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz zasadnie stwierdził, że nie można uznać, że objęta żądaniem nieruchomość służy Gminie do wykonywania jej zadania własnego, obejmującego zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty m.in. w zakresie gospodarki nieruchomościami. Prawidłowo organ pierwszej instancji wskazał, że Gmina Miasta G. nie wykazała, że przedmiotowa nieruchomość jest aktualnie i bezpośrednio związana z realizacją jej zadań, a ewentualna ich realizacja leży w sferze planów. Wobec niespełnienia przesłanki związania wnioskowanego mienia z wykonywaniem konkretnych zadań Gminy brak było zatem podstaw do przekazania Gminie własności udziału w wysokości ½ w przedmiotowej nieruchomości. Na potwierdzenie twierdzeń organ przytoczył stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 19 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 256/1998, LEX nr 45023. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowej stwierdziła zatem, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania Gminie Miasta G. ww. nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przekazanie to nie jest obligatoryjne, a ww. przepis pozostawia do uznania organu, czy dane mienie przekaże czy też nie - jest to decyzja uznaniowa/fakultatywna. Decyzja w zakresie uznania zasadności przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz wnioskującej gminy, w sytuacji ustalenia, że dane mienie Skarbu Państwa służy realizacji zadań wnoszącej gminy, należy ostatecznie do organu, a ten podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie kierując się ponadgminnym interesem społecznym, a decyzja ma w tym przypadku charakter fakultatywny. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, Gmina Miasta G. na przedmiotowej nieruchomości nie realizuje na bieżąco zadań własnych związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), a zamierzenia dotyczące realizacji takich zadań pozostają bez znaczenia w niniejszej sprawie. Przekazanie własności udziału w wysokości ½ w przedmiotowej nieruchomości w powyższym trybie prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku gminie. Organ zaznaczy ponadto, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają argumenty podnoszone w odwołaniu. Ponadto negatywna decyzji komunalizacyjna nie zamyka Gminie drogi do nabycia prawa własności ww. nieruchomości w innym trybie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasta G. zarzucając naruszenie: 1) art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przez błędne uznanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania na rzecz Gminy Miasta G. własności udziału w wysokości ½ w nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], obręb D., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha; 2) art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że Gmina Miasta G. nie realizuje, wykorzystując lokale gminne komunalne położone w budynku przy ul. [...], zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty poprzez realizację gminnego budownictwa mieszkaniowego, gdyż lokale te nie znajdują się w mieszkaniowym zasobie Gminy, mimo że jak wynika wprost z uchwały Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] października 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta G., lokale te znajdują się w mieszkaniowym zasobie Gminy; 3) art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w związku z art. 7 kpa polegające na przekroczeniu przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową granic uznania administracyjnego i braku uzasadnienia odmowy przekazania na rzecz Gminy Miasta G. własności udziału w wysokości ½ ww. nieruchomości, 4) art. 77 § 1 kpa oraz art. 7 kpa poprzez brak przeprowadzenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy mienie, którego sprawa dotyczy, jest aktualnie związane z realizacją zadań Gminy Miasta G., co doprowadziło do nieustalenia niezbędnej materialnoprawnej przesłanki do komunalizacji tego mienia. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Kontrola sądowoadministracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta sprawowana jest według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Dokonując takiej kontroli zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie decyzji należy stwierdzić, że decyzja ta jest zgodna z prawem, a w szczególności nie narusza art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), co zarzuca skarżąca Gmina Miejska G.. Zgodnie z tym przepisem gminie na jej wniosek może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe), jeśli jest ono związane z realizacją jej zadań. W oparciu o ten przepis Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., odmówił skomunalizowania na rzecz Gminy Miasta G. udziału w spornej nieruchomości zabudowanej, szczegółowo opisanej w decyzji. W sprawie jest bezsporne, że nieruchomość ta jest zabudowana 4 kondygnacyjnym budynkiem z [...] lokalami mieszkalnymi, które są zasiedlone i pozostają pod zarządem ABK nr [...] w G.. Poza sporem jest, że nie stanowią one lokali socjalnych lub zamiennych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów (.....) ani także nie zostały przeznaczone na potrzeby rodzin o niskich dochodach , a gmina czerpie dochody z ich wynajmu. Zdaniem Sądu , Gmina miasta G. nie realizuje na przedmiotowej nieruchomości , na bieżąco zadań własnych związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty w rozumieniu art. 7 ust.1 pkt.7 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Zauważenia wymaga, że zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy gminnego budownictwa mieszkaniowego, a co się z tym wiąże, zwiększenia zasobu nieruchomości gminnych, co oznacza, że przedmiotowa nieruchomość nie jest związana jest z wykonywaniem przez skarżącą zadań własnych. Organ zasadnie uznał zatem, że nie zaszły przesłanki do przekazania przedmiotowego mienia na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie można bowiem uznać, że przejęcie mieszkań już zasiedlonych, a więc zaspokajających potrzeby mieszkaniowe osób w nich zamieszkałych związane jest z realizacją zadań gminy jakim jest gminne budownictwo mieszkaniowe. Zadanie to polega na zapewnieniu mieszkań mieszkańcom gminy. Przedmiotowa nieruchomość realizacji tego zadania przez skarżącą nie może służyć, gdyż mieszkańcy tej gminy zamieszkujący lokale mieszkalne na tej nieruchomości przez to, że w tych lokalach mieszkają mają już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nie jest możliwe też wykorzystanie tych mieszkań na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych innych osób wobec tego, że mieszkania te są już rozdysponowane. A więc nie jest możliwe zwiększenie zasobu mieszkaniowego gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków gminy skoro mieszkania te takie potrzeby już zaspokoiły. Brak jest więc bezpośredniego związku pomiędzy przekazaniem tego mienia gminie a zadaniami gminy co stanowi niezbędny warunek przekazania mienia gminie na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Podkreślenia wymaga, że pozytywną przesłanką, umożliwiającą przekazanie mienia ogólnonarodowego na własność gminie(lecz nie zobowiązującą organu do jego przekazania), jest związanie tego mienia z realizacją zadań gminy. Gminie może być zatem (ale nie musi) przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe, które jest obecnie, bezpośrednio związane z realizowanym przez nią konkretnym zadaniem. Przy tym związek ten musi istnieć co najmniej już w chwili wystąpienia z wnioskiem o komunalizację. Przywołany przepis nie obejmuje bowiem swoim zakresem mienia mającego pośredni wpływ na realizację tych zadań lub mogącego być użytym na ten cel w przyszłości. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 powołanej ustawy nie jest decyzją stwierdzającą nabycie z mocy prawa określonej nieruchomości, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a nadto mająca charakter uznaniowy. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu orzekającego ocenę zasadności przekazania gminie mienia, jeśli ustalony został jego związek z realizacją jej zadań, pod warunkiem, że wydana decyzja zostanie należycie uzasadniona. Warunek ten został , w ocenie Sądu , spełniony. Wbrew zarzutom skargi Komisja w sposób wystarczający uzasadniła swoje stanowisko i nie dopuściła się niezbadania istoty sprawy. Przeciwnie organ podjął czynności zmierzające do ustalenia czy sporna nieruchomość jest aktualnie związana z wykonywaniem zadań własnych Gminy dla potrzeb rozpoznania sprawy i prawidłowo ustalił jej stan faktyczny. Jako niezrozumiały ocenia Sąd pogląd, że " skoro lokale położone przy ul. [...] nie są ani lokalami socjalnymi ani zamiennymi, to bez wątpienia stanowią kategorię lokali przeznaczonych dla osób o niskich dochodach". Mając te okoliczności na uwadze , Sąd ocenił zarzuty skargi jako niezasadne. Organ wydał bowiem właściwą decyzję , po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania w sprawie, nie dopuszczając się naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.