II SA/Bd 476/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K.-P. F. P. O. S. i N. w T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją zmieniającą Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], A. G. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w T. K. H. przy ul. [...]. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Prezes Zarządu K. K., wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], którą na podstawie art. 155 kpa zmieniona została decyzja tego samego organu z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] o skierowaniu A. G. do domu pomocy społecznej w T., przy ul. [...], w ten sposób, że orzeczono o przeniesieniu A. G. z Domu Pomocy Społecznej w Ludzisku do Domu Pomocy Społecznej w K. H. w T., przy ul. [...]. Decyzje Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz [...] marca 2017 r. wydane zostały na wniosek V. P. opiekuna prawnego A. G.. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., organ również na podstawie art. 155 kpa uchylił decyzję własną z [...] marca 2017 r. nr [...] dotyczącą przeniesienia A. G. do Domu Pomocy Społecznej K. H. w T.. W związku z tym, decyzja z [...] marca 2017r. nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r., nr SKO-4110/102/2018z odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] marca 2017 r. Wyrokiem z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 746/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. Rozpatrując ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty I. Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2017 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] marca 2017 r. dotyczącą przeniesienia A. G. do Domu Pomocy Społecznej K. H. w T.. Kolegium wywiodło następnie, że z uwagi na to, że kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja Starosty [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego, to tym samym nie istniał przedmiot wniosku strony, jak i wnioskodawca nie jest stroną w tym postępowaniu. Jak wskazało SKO, stroną w niniejszym postępowaniu jest A. G. a nie K. K.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie, K. K. zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu, naruszenie przepisów postępowania: tj.: - art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Fundacja nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r.; - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie jest oczywistym, że w sprawie zachodzą przeszkody o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym uniemożliwiające rozpoznanie wniosku Fundacji o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Starosty [...]. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że kwestionowaną decyzją Starosty [...], rażąco naruszając art. 65 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, umieszczono A. G. w placówce opiekuńczej prowadzonej przez Fundację. Tym samym, nałożono na Fundację obowiązek przyjęcia wyżej wymienionego do prowadzonej przez nią placówki, co czyni z Fundacji stronę postępowania. Strona skarżąca stwierdziła również, że jest legitymowana do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z uwagi na ochronę własnego interesu majątkowego. Fundacja zmuszona była bowiem pokryć koszty pobytu A. G. w prowadzonym przez siebie domu pomocy społecznej. Fundacja zwróciła ponadto uwagę, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. poprzez jej uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a., nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Za całkowicie błędne skarżąca uznała stanowisko SKO, że wyeliminowanie z obrotu prawnego, w trybie określonym 155 k.p.a., decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną, czyni bezprzedmiotowym rozstrzyganie w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Zdaniem skarżącej, organ całkowicie pominął fakt, że uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. działa dopiero na przyszłość, od dnia, kiedy decyzja taka (tj. decyzja zmieniająca) stanie się ostateczna (ex nunc). Ponadto uznając, że kwestionowana decyzja wyeliminowana została z obrotu prawnego (w związku wydaniem przez organ I instancji decyzji dnia [...] sierpnia 2017 r., którą organ ten uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaaprobowało działanie organu I instancji rażąco naruszające prawo w sytuacji, gdy koniecznym było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. W ocenie skarżącej, decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 65 ustawy o pomocy społecznej a skarżąca ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jej nieważności. W sprawie spełniona została przesłanka określona przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. Organ odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego nie wykazał oczywistości przeszkód o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym, które uzasadniałyby podjęte rozstrzygnięcie. Strona skarżąca zarzuciła ponadto SKO, że nie podjęło działań zmierzających do wykonania zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 17 października 2018 r., sygn. II SA/Bd 746/18. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Spór dotyczy wyjaśnienia, czy uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji z dnia 24 marca 2017 r.,( wydanej również na podstawie art. 155 k.p.a.), stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania z art. 156 § 1 pkt 2 kpa o stwierdzenie nieważności uchylonej już w trybie nadzwyczajnym decyzji zmieniającej.. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej jako: "k.p.a."), postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to zgodnie z treścią art. 61 a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które zgodnie z § 2 ww. artykułu służy zażalenie. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. określa zatem dwie przesłanki, które powodują, iż postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte - przesłankę podmiotową, która wiąże się z brakiem przymiotu strony podmiotu składającego podanie lub przesłankę, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wszczęcie postępowania administracyjnego jest zatem uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w roli strony postępowania administracyjnego lub występuje negatywna przesłanka przedmiotowa. Po dokonaniu wstępnej oceny przez organ, po wpłynięciu wniosku o wszczęcie postępowania, iż dany podmiot nie posiada oczywistej legitymacji w tym zakresie, lub z innych uzasadnionych przyczyn, postępowanie nie może być wszczęte, organ ma obowiązek wydać akt administracyjny - postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r., uchylonej w trybie art. 155 k.p.a. a także faktem, że decyzja uchylona została wydana również w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 155 k.p.a. należy rozważyć czy istnieje przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania jak również i podmiotowa, choć dla zasadności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wystarczające jest wystąpienie jednej z nich. W tym celu trzeba wziąć pod uwagę następujące okoliczności: - zasadą jest że wniosek o stwierdzenie nieważności może złożyć strona postępowania. W wyjątkowych sytuacjach, taki wniosek może złożyć podmiot, który legitymuje się interesem prawnym, który musi jednak wykazać. Stroną postępowania w sprawach o umieszczenie podmiotu w domu pomocy społecznej jest pensjonariusz. - przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji określono w art. 156 § 1 kpa. Mają one postać wad kwalifikowanych i odnoszą się do konkretnej decyzji, wieńczącej określony rodzaj postępowania czy to w trybie zwykłym czy nadzwyczajnym. Wada kwalifikowana to szczególna postać naruszenia prawa, - skoro z przepisu art. 156 k.p.a. wynika, że organ stwierdza nieważność decyzji, to oznacza, że zasadą jest istnienie decyzji, która w przypadku wystąpienia kwalifikowanych wad może zostać usunięta z obrotu w trybie stwierdzenia jej nieważności. W przypadku braku takiej decyzji z powodu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, brak jest przedmiotu sprawy o stwierdzenie nieważności, - aby określić wady decyzji uzasadniające wyeliminowanie jej z obrotu, wady te muszą odnosić się do podstawy prawnej, w oparciu o którą taką decyzję wydano, gdy zarzuca się jej rażące naruszenia prawa. Jeśli wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a., wadliwość musi odnosić się do przesłanek wydania takiej decyzji a więc przedmiotu sprawy wyznaczonego przepisem art. 155 k.p.a, a nie decyzji, która była przedmiotem zmiany. W rozpoznawanej sprawie decyzja była wydana na podstawie art. 155 k.p.a., zatem ewentualne wady w celu skutecznego wyeliminowania jej z obroty prawnego w trybie stwierdzenia nieważności muszą się odnosić do właściwego trybu i dotyczyć zarzutów dotyczących ustalenia czy był przepis szczególny sprzeciwiający się wydaniu decyzji zmieniającej czy uchylającej, czy przemawiał za zastosowaniem przyjętego rozstrzygnięcia interes społeczny czy słuszny interes strony. - uchylenie decyzji czy to w zwykłym, czy nadzwyczajnym trybie postępowania wywołuje skutek ex nunc co oznacza, że skutek ten działa na przyszłość od momentu podjęcia aktu o uchyleniu decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji eliminuje skutki takiej decyzji od momentu jej podjęcia. Występuje tu bowiem skutek ex tunc. - decyzja rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach stron. Decyzja jest aktem stosowania prawa. Występują też akty obowiązywania prawa. Są nimi np. akty prawa miejscowego. Nie ma zatem podstaw do stosowania analogii w podejściu do tych dwóch rodzajów aktów w ocenie skutków ich obowiązywania. Akt obowiązywania prawa, po jego uchyleniu, może oddziaływać na sferę prawną podmiotów w związku ze skutkami jego obowiązywania, pomimo uchylenia. Co do zasady, akt stosowania prawa kształtuje zaś sytuację prawną podmiotu wskutek jego wydania. Nie wchodząc głębiej w tę problematykę, celem uwag w tym przedmiocie było unaocznienie odrębności na różnych poziomach oceny obowiązywania aktów administracyjnych i skutków ich stosowania. - cechą decyzji administracyjnej jest to, że jest ona wykonalna i wywołuje określone skutki prawne. Nie oznacza to, że w każdym przypadku można wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji uchylonej. Taką ewentualność można sobie wyobrazić, gdy decyzja będzie wywoływała skutki na przyszłości, odmiennie kształtując sytuację prawną podmiotu. Nie można jednak utożsamiać tych skutków z wykonalnością i skutecznością samej decyzji. Jeśli decyzja będzie podstawą wydania innych decyzji, wyeliminowanie skutków wadliwej decyzji uzasadnia ewentualne wdrożenie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, gdyż taka decyzja może być źródłem wydania innych decyzji kształtujących w przyszłości sytuację prawną podmiotu w oparciu o wadliwą decyzję pierwotną np. w procesie budowlanym - decyzje powiązane ( np. wydanie decyzji w oparciu o wadliwą decyzję pierwotną, będzie mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej, by wyeliminować ją z obrotu ze skutkiem ex tunc. Dokonując reasumpcji powyższych uwag natury formalnej, na gruncie rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że decyzja o zmianie miejsca pobytu pensjonariusza w domu pomocy społecznej nie jest źródłem kształtowania na przyszłość sytuacji prawnej podmiotu, w rozumieniu konieczności wydawania innych aktów, gdyż jest to decyzja autonomiczna. Nie stanowi ona elementu w procesie wydawania decyzji powiązanych ze sobą. Natomiast to, że wydano następnie decyzję w trybie nadzwyczajnym nie oznacza automatycznej konieczności wyeliminowania pierwotnej decyzji. Jest ona aktem stosowania prawa i wywołuje skutek zgodny z jej treścią. To samo należy odnieść do decyzji zmieniających taką decyzję w trybie art. 155 k.p.a. Oznacza to, że przez uchylenie takiej decyzji, a więc eliminację jej z obrotu, nie ma substratu i przedmiotu sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i nie ma też podstaw do eliminacji jej ze skutkiem ex tunc, gdyż jej zasięg oddziaływania i kształtowania sytuacji prawnej podmiotu zamyka się w treści tej decyzji. To stanowi zatem przeszkodę do prowadzenia postępowania, uzasadniając odmowę jego wszczęcia, gdyż nie istnieje przedmiot wniosku strony a decyzja, której dotyczy wniosek, nie została podjęta w systemie decyzji powiązanych. Na marginesie skarżący nie wskazuje nawet na kwalifikowane wady decyzji z 24 03. 2017r. Decyzja ta została wydana w trybie nadzwyczajnym ( art. 155 k.p.a. ), natomiast skarżący wskazuje na rażące naruszenie przepisów, które stanowiły postawę rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu rozpoznawczym w trybie zwykłym a nie nadzwyczajnym. W konsekwencji należy stwierdzić, że wyeliminowanie z obrotu decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym usunęło przedmiot sprawy wyznaczony przepisem art. 155 k.p.a., czyniąc w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodę przedmiotową do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 24 03. 2017r. Jak wskazano, wszczęcie postępowania administracyjnego jest uzależnione od wstępnej oceny, czy występują przeszkody o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym do wdrożenia postępowania. Po ustaleniu, że po wpłynięciu wniosku o wszczęcie postępowania, występuje oczywista przeszkoda o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Oprócz przeszkody o charakterze przedmiotowym, sporne było ustalenie, czy w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej, a w konsekwencji także w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tej sprawie, interes prawny może posiadać podmiot prowadzący dom pomocy społecznej. Sąd w tym względzie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 576/16 i przyjmuje je jako swoje. Jak wskazał NSA w tym wyroku "(...)prowadzący dom pomocy społecznej, jeżeli nie jest nim jednostka samorządu terytorialnego, działa jako podmiot współdziałający z organami administracji rządowej i samorządowej w organizowaniu pomocy społecznej, dlatego nie jest stroną decyzji rozstrzygającej w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej oraz ustalenia odpłatności za pobyt w takim domu. Decyzja ta jest bowiem ustawowo określoną formą rozstrzygnięcia o przyznaniu danej osobie świadczeń z pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 i art. 106 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy o pomocy społecznej). Natomiast wzajemne relacje prawne pomiędzy organami organizującymi pomoc społeczną a podmiotami i osobami współdziałającymi w jej organizowaniu ustala są w ramach zlecenia prowadzenia domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 59 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, albo w umowie, o której mowa w art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej." Konsekwencją przyjęcia, iż skarżąca Fundacja nie była stroną w postępowaniu pierwotnym jest również brak legitymacji do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2017r wydanej przez Starostę I.. Mając jednak na uwadze, że wystąpiła przede wszystkim przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania, zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uznać należało za niezasadny. Podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności dotyczące konieczności pokrycia kosztów pobytu A. G. w placówce nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów majątkowych (faktycznych) Fundacji, a nie jej interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Brak interesu prawnego a przede wszystkim przedmiotowych przesłanek wszczęcia postępowania nieważnościowego sprawia, że w niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka podmiotowa i przedmiotowa, zatem organ miał obowiązek odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o dyspozycję art. 61a §1 k.p.a. Z przedstawionych powyżej względów, stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu należy uznać za trafne, a skargę za nieuzasadnioną, gdyż rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu nie narusza żadnego z przepisów wskazanych w skardze. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r. poz.2325 z późn.zm.)