II SAB/Sz 116/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. w przedmiocie braku złożenia propozycji służby postanawia: odrzucić skargę B. B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn.zm.). Na podstawie powołanego przepisu, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał obowiązek, przedstawić skarżącemu propozycję służby, czego nie uczynił. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i zobowiązanie do niezwłocznego złożenia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, wywodząc, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w granicach, w jakich służy skarga na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2a), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). W świetle przywołanego art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania zadań w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Zatem aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność organu polegająca na niezłożeniu funkcjonariuszowi celnemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948) dalej jako "przepisy wprowadzające ustawę o KAS". Zgodnie z przywołanym przepisem, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika obowiązek właściwego organu do złożenia - w zakreślonym w niej terminie - propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Stosownie natomiast do art. 170 powołanej ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W realiach niniejszej sprawy, organ dopełnił obowiązku, o którym art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, składając B. B., w dniu 5 czercwa 2017 r., pisemną propozycję, określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S., korzystając z przyznanej mu przez ustawodawcę swobody w zakresie wyboru formy dalszego zatrudnienia bądź służby. W tym miejscu konieczne jest dokonanie oceny charakteru prawnego propozycji, w kontekście uprawnienia do jej zaskarżenia w trybie administracyjnym, a w konsekwencji dopuszczalności przeprowadzenia kontroli bezczynności organu w tych sprawach przez sąd administracyjny. Wskazać zatem należy, że na ocenę tę rzutują następujące okoliczności: - propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach, - funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, - propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, - sama propozycja nie wywołuje żadnych skutków, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS), - dopiero odmowa przyjęcia propozycji przez funkcjonariusza skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu, na podstawie przepisów wprowadzających ustawę o KAS, propozycja nie stanowi zatem aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Organ Krajowej Administracji Skarbowej składający funkcjonariuszowi celnemu pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, a zatem brak jest administracyjnoprawnego charakteru dla takiej kompetencji organu. Nie sposób również dostrzec w niej cech decyzji, od której przysługiwałoby uprawnienie do złożenia środka zaskarżenia w trybie administracyjnym ( pn. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2825/17, z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2587/17). Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Propozycja nowych warunków zatrudnienia stanowi zatem jedynie ofertę do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia, nie kształtuje natomiast ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, która ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Z woli ustawodawcy jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję administracyjną, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4, 6 i 7 ustawy - Przepisy wprowadzające). Przytoczone wyżej okoliczności przemawiają, w ocenie sądu, za tym, że złożenie pisemnej propozycji zatrudnienia na określonych warunkach czyniło zadość obowiązkom organu nałożonym art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, nie stanowiąc jednocześnie czynności, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a skoro tak, to nie przysługuje również skarga na bezczynność organu w tym zakresie. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną.