II SA/Go 592/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Z.K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...]z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...]r., nr [...]. 1. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił Z.K. umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego [...] z [...] września 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie ww. tytułu wykonawczego dokonał zajęcia wierzytelności pieniężnej z tytułu nadpłaty lub zwrotu podatku. Pismem z [...] grudnia 2017 r. zobowiązany wniósł skargę na dokonane czynności egzekucyjne, w której nie kwestionował prawidłowości realizacji czynności egzekucyjnej skutkującej zajęciem wierzytelności z tytułu nadpłaty lub zwrotu podatku, lecz powołał się na swoją trudną sytuację oraz przedstawił okoliczności, które w jego ocenie spowodowały brak środków na spłatę należności. Pismem z [...] maja 2018 r. zobowiązany sprecyzował, iż skarga jest jednocześnie wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Następnie, powołując treść art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.; dalej u.p.e.a.), organ nie stwierdził zaistnienia zawartych w tym przepisie przesłanek do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Powołując zaś treść art. 59 § 2 u.p.e.a., organ wskazał, że orzeczenie takie jest na obecnym etapie postępowania przedwczesne, bowiem organ nie wykorzystał jeszcze wszystkich środków możliwych do zastosowania przy egzekwowaniu należności. 2. Nie godząc się z podjętym rozstrzygnięciem Z.K. złożył zażalenie, w którym zarzucił postanowieniu: 1) nienależyte odniesienie do jego sytuacji materialnej, 2) naruszenie przepisów postępowania, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, pominięcie okoliczności mających istotny wpływ na jej wynik, 3) pozbawienie środków na utrzymanie konieczne. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że trudność w spłacie zobowiązań i umniejszenie zasobów finansowych nastąpiło w dniu [...] września 2010 r., kiedy Naczelnik US wystawił zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego. Podkreślił, że zobowiązania wobec ZUS do momentu zajęcia były płacone terminowo. Powołując okoliczności dotyczące trudnej sytuacji ekonomiczno-materialnej, stwierdził, że dalsze czynności egzekucyjne mogą jeszcze bardziej zagrozić jego egzystencji (niezapewnienie minimum socjalnego, uniemożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych). Dodał, że nie posiada majątku, a dochody, które uzyskuje z pozarolniczej działalności gospodarczej, są na poziomie pozwalającym na "wegetację" i nie wystarczają nawet na utrzymanie konieczne. Z tych powodów Naczelnik US postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] umorzył postępowanie egzekucyjne z tytułu zobowiązania w podatku dochodowym. 3. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 6 § 1, art. 7 § 2, art. 19 § 4 i art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a. i wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne jest prowadzone w sytuacji, gdy zobowiązany uchyla się od spełnienia ciążącego na nim obowiązku i ma na celu doprowadzenie do realizacji tego obowiązku. Jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego jest zasada celowości. Wybór środków egzekucyjnych powinien doprowadzić do wykonania obowiązku. Przepisy u.p.e.a. nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe. Nie uzależniają także podjęcia czynności egzekucyjnych od zgody zobowiązanego, ani uzgadniania z nim wyboru środka egzekucyjnego. Umorzenie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 2 u.p.e.a. jest możliwe jedynie w przypadku wykazania zaistnienia wskazanej w tym przepisie przesłanki. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 59 § 2 u.p.e.a. Podkreślił, że przesłanka ta ma charakter fakultatywny, co oznacza, że organ egzekucyjny ma uprawnienie a nie obowiązek umorzenia postępowania. Zauważył, że w toku postępowania egzekucyjnego Dyrektor Oddziału ZUS podejmował działania zmierzające do ustalenia składników majątkowych zobowiązanego, umożliwiających doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Orzeczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, jest na obecnym etapie postępowania przedwczesne. W rozważanej sprawie nie zostały jeszcze wykorzystane wszystkie środki możliwe do zastosowania przy egzekwowaniu zobowiązania. Zdaniem organu podstawy do umorzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego nie stanowiła również okoliczność umorzenia przez Naczelnika US postępowania egzekucyjnego, zmierzającego do wyegzekwowania należności z tytułu podatku dochodowego, tym bardziej, że fakt ten miał miejsce ponad cztery lata temu. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że jeżeli w ocenie zobowiązanego istnieją przesłanki uniemożliwiające prowadzenie egzekucji, może on na każdym etapie postępowania egzekucyjnego złożyć wniosek o rozłożenie na raty spłaty egzekwowanej należności pieniężnej. Natomiast w przypadku pozytywnej decyzji wierzyciela postępowanie egzekucyjne zostanie zawieszone na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. 4. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Z.K., zarzucając mu: 1) nienależyte odniesienie się do jego sytuacji materialnej, 2) naruszenie przepisów postępowania, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, pominięcie okoliczności mających istotny wpływ na jej wynik, 3) pozbawienie środków na utrzymanie konieczne. 5. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zarzuty podniesione w skardze nie znajdują usprawiedliwionych podstaw w kontekście stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 7. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie są postanowienia organów egzekucyjnych w wydane z wniosku (żądania) zobowiązanego Z.K. o umorzenie postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 4 u.p.e.a.). Organ II instancji prawidłowo zakwalifikował ten środek prawny wydzielając go do odrębnego rozpoznania spośród innych wniosków i żądań skarżącego, bowiem stanowi on odrębny od innych środków instrument prawny, przewidziany ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tylko tej kwestii zatem dotyczy kontrola sądowa dokonana w niniejszym orzeczeniu. Z tych też względów część zarzutów podniesionych w niniejszej skardze przez zobowiązanego nie jest związana z przedmiotem niniejszej kontroli i podlegać może rozpoznaniu w ramach innych środków prawnych uruchomionych przez skarżącego w tym samym postępowaniu egzekucyjnym. 8. Zgodnie z art. 59 § 3 u.p.e.a w przypadkach, o których mowa w § 1 i 2 tego artykułu organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z powołanym wyżej § 4 art. 59 u.p.e.a. postanowienie, o którym mowa w § 3, wydaje się na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela albo z urzędu. Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego zawiera art. 59 § 1, § 2 i § 2a u.p.e.a. Przesłanki te mogą pojawić się zarówno w trakcie postępowania egzekucyjnego, jak i jeszcze przed jego wszczęciem. W sprawie nie budzi wątpliwości i zostało to wykazane przez organy, że w postępowaniu egzekucyjnym nie zachodzą przesłanki obligatoryjnego umorzenia postępowania określone w art. 59 § 1 i § 2a u.p.e.a. 9. Kwestią, która wymaga dalszego rozważenia jest wystąpienie w sprawie przesłanek określonych w art. 59 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Przepis ten posługuje się konstrukcją uznania administracyjnego, co oznacza, że organ egzekucyjny przy zaistnieniu w danym stanie faktycznym przesłanki bezskuteczności egzekucji może umorzyć postępowanie egzekucyjne, ale może też odmówić jego umorzenia. Działanie to leży bowiem w granicach swobody wyboru organu zakreślonego przesłanką określoną w art. 59 § 2 u.p.e.a. Z powołanego przepisu wynika obowiązek zbadania przez organ egzekucyjny istnienia przesłanki fakultatywnego umorzenia. Ustawodawca używa bowiem zwrotu "w przypadku stwierdzenia". Rozstrzygnięcie o umorzeniu lub odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. musi być zatem poprzedzone przeprowadzeniem przez organ egzekucyjny postępowania wyjaśniającego, spełniającego wymagania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. we właściwym kierunku. Organ powinien w pierwszej kolejności ustalić stan majątkowy zobowiązanego, a następnie dokonać oceny efektywności możliwych czynności egzekucyjnych oraz porównania szacowanych wydatków egzekucyjnych, a także możliwych do wyegzekwowania kwot w celu stwierdzenia, czy uzyska się kwotę przewyższającą wydatki egzekucyjne (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2373/11). Rozwiązanie to chroni wierzyciela przed ponoszeniem kosztów egzekucyjnych, jeżeli nie mogą one być ściągnięte od zobowiązanego Pozwala to również na kontrolę sposobu skorzystania przez organ egzekucyjny z przyznanego mu uznania administracyjnego (zob. wyroki NSA z 16 kwietnia 2013 r., II GSK 2239/11 oraz 14 czerwca 2018 r., II FSK 1622/16, CBOSA).. Z tych też względów przyjmuje się, że umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. wymaga uprzedniego przeprowadzenia kalkulacji stanowiącej podstawę stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Kalkulacja taka powinna być załączona do akt postępowania a jej brak jest prowadzi do uchylenia skarżonego postanowienia (por. P. Przybysz, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Komentarz, teza 15 i n. do art. 59). 10. W niniejszej sprawie - co wynika zarówno z uzasadnień obu postanowień, jak i z akt egzekucyjnych - takiego postępowania ani rozważań w tym kierunku nie prowadzono. Uzasadnienie organu II instancji choć obszerne odnosi się do kwestii, które są w sprawie jasne i nie wymagają rozwinięcia albo też nie dotyczą jej istoty. Organ kilkakrotnie powracając w uzasadnieniu postanowienia do kwestii charakteru uznania administracyjnego charakteryzuje je generalnie zapominając, że jego prawidłowe stosowanie w sprawie polega na konkretyzacji czyli odniesieniu wyznaczonej uznaniem administracyjnym dyskrecjonalności przysługującej organowi do konkretnego stanu faktycznego ustalonego w zakresie odpowiadającym przepisowi prawa, który określa przesłanki zastosowania tego uznania – w tym przypadku art. 59 § 2 u.p.e.a. Na ten temat organ się nie wypowiada. W uzasadnieniu postanowienia nie ma żadnego odniesienia do przesłanek, których dotyczy art. art. 59 § 2 u.p.e.a. czyli majątku dłużnika, z którego jest lub mogłaby być prowadzona skutecznie egzekucja, czynności egzekucyjnych realizowanych w niniejszym postępowaniu, efektywności tych czynności i kosztów poniesionych lub potencjalnie mogących wystąpić. Organy nie przeprowadziły też jakiejkolwiek kalkulacji, która mogłaby stanowić podstawę oceny, czy w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, czy też nie. Mając na uwadze to, że od daty wystawienia tytułu wykonawczego do daty orzekania przez organy upłynęło ponad 2,5 roku należy uznać, że taki okres jest wystarczający do tego, by organy mogły dokonać wszystkich koniecznych ustaleń, co do przedmiotu i efektywności egzekucji. Z tych względów należało zatem uznać, że w sprawie organy dopuściły się naruszenia w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 59 § 2 u.p.e.a mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy i podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. i w konsekwencji uchylić zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o umorzenie postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny zastosuje się do zaprezentowanej w niniejszym uzasadnieniu wykładni art. 59 § 2 u.p.e.a. i uzupełni postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie, a następnie podda dokonane ustalenia ocenie w ramach przysługującego organowi uznania administracyjnego.