II SA/Go 822/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców – [...] na decyzję Dyrektora Zarządu [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę. Informacją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U.2018.2268 ze zm., dalej jako ustawa Prawo wodne) Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...], w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak [...], ustaliło Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu [...] (dalej jako ROD) za okres II kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 1 802 zł za pobór wód podziemnych. Opłata zmienna została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do innych celów niż wymienione w lit. 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności: 94.99.Z (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (2) i ilości pobranych wód podziemnych (7833 m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U.2017.2502, dalej jako rozporządzenie). W dniu 19 września 2019 r. Polski Związek Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy złożył reklamację, w której wniósł o skorygowanie informacji w sposób zgodny ze stanem faktycznym i prawnym, podnosząc że pobór wód służy dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Odwołując się do przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych podkreślił, że wykorzystanie gruntów na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystaniem na cele rolnicze. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni nie uznał reklamacji ROD i na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy Prawo wodne decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] określił ponownie za okres II kwartału 2019 r. opłatę zmienną za usługę wodną w wysokości 1802 zł. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. 2017. 2176, dalej jako ustawa o ROD), wskazał, że rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Podkreślił, że zarówno definicja ROD, jak i cel poboru wód na potrzeby ROD (podlewanie działek) wyklucza przyjęcie, że dokonywany pobór wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. W związku z tym, że przepisy ustawy Prawo wodne nie definiują pojęcia cele rolnicze, zasadne było w ocenie organu, odwołanie się do pojęcia działalności rolniczej, które zostało zdefiniowane w krajowym porządku prawnym, uznając je za pojęcie równoważne w stosunku do pojęcia cele rolnicze. Z przepisu zaś art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy ROD wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki w ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej co wyklucza przyjęcie, że celem przedstawionego w reklamacji poboru wód jest cel rolniczy. Wobec powyższego należało uznać, że pobór wód na potrzeby ROD należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Na powyższą decyzję Polski Związek Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji, zaniechanie ustalenia, że PZD ROD dokonuje poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a przez to przyjęcie, że w celu ustalenia opłaty zmiennej stawki zasadne jest zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj) ustawy Prawo wodne zamiast ustalenia opłaty w całości przy zastosowaniu art. 274 pkt 3 lit. c ustawy Prawo wodne względnie w części, a w pozostałym zakresie w oparciu o art. 274 pkt 3 lit. b ustawy Prawo wodne, 2) prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: – art. 4 ustawy ROD przez pominięcie, względnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, – art. 5 ustawy ROD w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze", – art. 274 pkt 2 lit. zj ustawy Prawo wodne przez bezzasadne zastosowanie, – § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne przez bezzasadne zastosowanie, – art. 274 pkt 3 lit. c, względnie także art. 274 pkt 3 lit. b ustawy Prawo wodne przez ich niezastosowanie, – § 5 ust. 1 pkt 39, względnie także § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne przez niezastosowanie, – art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług przez błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi ROD zarzucił, że organ nie ustalił, pomimo stanu faktycznego przemawiającego za takim wnioskiem, że do ma czynienia z poborem wód z ujęcia podziemnego do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, ewentualnie w jakim zakresie pobór ten służy również innemu celowi. Dla wyjaśnienia natomiast zarzutu naruszenia prawa materialnego, istotną okolicznością jest fakt, że przepisy ustawy Prawo wodne nie definiują pojęcia "celów rolniczych". Powyższe czyniło zasadnym odwołanie się do znaczenia, jakie temu pojęciu można nadać na gruncie innych aktów funkcjonujących w krajowym porządku prawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. Dz.U.2018.2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2019.2325, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zarzutów skargi i wcześniej przedmiotem reklamacji skarżącego ROD był sposób ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, zaś stosownie do art. 268 ust.1 pkt 1 tej ustawy za usługi wodne, w tym za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych uiszcza się opłaty. Z kolei art. 298 pkt 1 stanowi, że opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych. Skarżący ROD posiada pozwolenie wodnoprawne wydane przez Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2010 r. na pobór wód podziemnych w celi wykorzystania do nawadniania upraw na działkach ogrodniczych w okresie wegetacyjnym (od 1 kwietnia do 30 września) ze studni wierconej, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych, a spór w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie sposobu ustalenia wysokości opłaty zmiennej. Jak wynika z art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych, zaś wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³ (art. 272 ust. 1 ustawy). Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j. Dz.U. 2018.2268), zgodnie z którym jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną była podstawa ustalenia wysokości opłaty zmiennej, w kontekście określenia celów, jakim służy pobór wód podziemnych dokonywany przez skarżący ROD. Organ przyjął stawkę wynikającą z § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) rozporządzenia, co było kwestionowane przez skarżący ROD, według którego stawka ta winna wynikać z § 5 ust. 1 pkt 39, ewentualnie pkt 38 rozporządzenia. Organ stoi na stanowisku, że pobór wody nastąpił do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Kwalifikacji Działalności, natomiast zdaniem skarżącego woda została pobrana do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw w rozumieniu pkt 39, ewentualnie 38. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia celów do jakich została wykorzystana pobierana przez skarżący ROD woda, w szczególności czy były to cele rolnicze, jak twierdzi skarżący, czy też inne cele, jak przyjął organ. Ponieważ przepisy ustawy Prawo wodne nie definiują pojęcia "celów rolniczych", konieczne było odwołanie się do innych aktów prawnych. Z przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz.U.2017.2176, dalej jako u.r.o.d.) wynika, że rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia (art. 4 u.r.o.d.). Podstawowe cele rodzinnych ogrodów działkowych określono w art. 3 u.r.o.d., zaliczając do nich: 1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych; 2) poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych; 3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans; 4) integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów i rencistów; 5) integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych; 6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych; 7) ochrona środowiska i przyrody; 8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach; 9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka; 10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych. Z przytoczonych przepisów wynika, że funkcje rodzinnych ogrodów działkowych zostały ograniczone do zaspokajania potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Prowadzenie upraw ogrodniczych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych dotyczy jedynie drobnych upraw w celu zaspokojenia własnych potrzeb osób korzystających z rodzinnych ogrodów działkowych i nie może być utożsamiane z prowadzeniem działalności w celach rolniczych. Prowadzenie tych drobnych upraw nie następuje w celach rolniczych, czyli związanych z produkcją roślinną lub zwierzęcą, lecz jak wynika z istoty funkcji rodzinnych ogrodów działkowych w celu zaspokajania wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków ROD. Co istotne w art. 12 u.r.o.d. na terenach rodzinnych ogrodów działkowych wprowadzono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej. Wbrew stanowisku skarżącego ROD za przyjęciem, że na terenie rodzinnych ogrodów działkowych prowadzona jest działalność w "celach rolniczych" nie przemawia art. 5 r.o.d. stanowiący, że ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2017.1161 j.t.) stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych, zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne. Objęcie zatem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną, jak gruntów rolnych i leśnych, ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne, nie oznacza jednak, że grunty te służą celom rolniczym. Należy zauważyć, że definicja gruntów rolnych statuowana w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest normatywnie jednolita, jako że efektywnie w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8), natomiast pozostałe grunty, tj. pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa (pkt 2), pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (pkt 3), pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych (pkt 4), parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi (pkt 5), pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi (pkt 7), torfowisk i oczek wodnych (pkt 9) i pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych (pkt 10), z założenia, nie mogą służyć rolniczemu ich wykorzystaniu, co nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych. Wobec powyższego należy stwierdzić, że istota ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprowadza się do uregulowania zasad dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych przed ich przeznaczeniem na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 4 pkt 6), ale z przepisów tej ustawy można nie da się wyinterpretować pojęcia "celów rolniczych", tym bardziej że ustawa ta takim pojęciem się nie posługuje. Objęcie zatem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taka samą ochroną jak gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że tereny rodzinnych ogrodów działkowych są wykorzystywane do celów rolniczych. Tym bardziej wobec wprowadzonego w art. 12 u.r.o.d. na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazu prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, obejmującego również działalność rolniczą oraz w świetle ustawowych celów rodzinnych ogrodów działkowych określonych w art. 3 u.r.o.d., o czym była mowa wyżej. Należy też zauważyć, na co zwrócono również uwagę w treści skargi, że do 1 stycznia 2018 r., zgodnie z wyraźnym postanowieniem art. 294 pkt 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych był zwolniony z opłat. Przepis ten został uchylony przez art. 493 pkt 26 ustawy Prawo wodne, i mimo tego ustawodawca w tej ustawie nie wprowadził żadnych uregulowań dotyczących opłat za nawadnianie gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Brak takich uregulowań, przy jednoczesnym uchyleniu przepisu zwalniającego rodzinne ogrody działkowe z opłat za pobór wód, świadczy o tym, że zamiarem ustawodawcy było odstąpienie od szczególnego traktowania rodzinnych ogrodów działkowych w tym zakresie. Sąd dokonując wykładni obowiązujących przepisów prawa nie może poprawiać ustawodawcy, dokonując takiej interpretacji tych przepisów, która byłaby sprzeczna z celem jaki założył ustawodawca, a którym było obciążenie rodzinnych ogrodów działkowych opłatami za pobór wód na ogólnych zasadach. W świetle powyższych rozważań, należy zatem stwierdzić, że organ zasadnie obciążył skarżący ROD opłatą zmienną za pobór wód podziemnych, określając wysokość tej opłaty w oparciu o § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) rozporządzenia w sprawie opłat, nie zaś na podstawie § 5 ust. 1 pkt 39, który stanowi o poborze wód podziemnych do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, nie dotyczy zaś nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Mając na uwadze powyższe a Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.