VII SA/Wa 2178/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia oddala skargę 1. Postanowieniem z [..] czerwca 2019 r., znak:[...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ"), na podstawie art. 113 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku H. M., o wyjaśnienie wątpliwości co do treści pouczenia zawartego w postanowieniu GINB z [..] maja 2019 r., znak: [...], zawieszającym, wznowione na wniosek H. M. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją GINB z [..] lutego 2019 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [..] sierpnia 2018 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści ww. postanowienia. Organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. Postanowieniem z [..] maja 2019 r. GINB zawiesił, wznowione na wniosek H. M., postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu z[..] lutego 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [..] sierpnia 2018 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [..] z [..] maja 2003 r., nr [..], znak: [..] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego "Dom pod [...]" na dz. nr ewid. [..] w [...], gm. [..]). H. M. podaniem z [..] czerwca 2019 r. wniosła o wyjaśnienie wątpliwości co do treści pouczenia zawartego w postanowieniu organu z [..] maja 2019 r., żądając m.in. wyjaśnienia wybranych faktów, ponownego przedstawienia pouczenia do postanowienia organu z [..] maja 2019 r., a także o podanie przez GINB przepisów k.p.a. nie dotyczących przedmiotowej sprawy, które uzasadniają wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. GINB wyłożył wykładnię art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przedstawiając, że organ, który wydał postanowienie, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści postanowienia. Przytoczono linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą, pole działania organu ograniczone jest wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych przez nią wątpliwości co do użytych w rozstrzygnięciu wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Organ stwierdził, że żądanie H. M. zawarte w podaniu z [..] czerwca 2019 r. wykracza poza dyspozycję art. 113 § 2 k.p.a., a pouczenie zawarte w postanowieniu z [..] maja 2019 r. nie zawiera niejasnych sformułowań. 2. W dniu 10 lipca 2019 r. H. M. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z [..] czerwca 2019 r. Nie wskazała uchybień powyższego postanowienia oraz nie uzasadniła swojego wniosku. 3. GINB postanowieniem z [..] sierpnia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku H. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem organu z [..] czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia, utrzymał w mocy ww. postanowienie. Ponownie przedstawiono wykładnię art. 113 § 2 k.p.a. oraz poinformowano, że w tym trybie organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postepowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Organ podkreślił, że celem orzeczenia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. jest wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia, które może zawierać w odczuciu strony niejasności interpretacyjne. Wskazano, że wniosek H. M. nie zawierał żadnych wątpliwości co do treści postanowienia, ale w istocie stanowił wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści pouczenia zawartego w postanowieniu GINB z [..] maja 2019 r. 4. Pismem z 28 sierpnia 2019 r. H. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z [..] sierpnia 2019 r. Podniosła jedynie, że powodem złożenia powyższej skargi jest potrzeba udzielenia jej niezbędnych wyjaśnień, których nie udzielił jej dwukrotnie organ. 5. Odpowiadając na skargę w dniu[..] września 2019 r., GINB wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że H. M. nie postawiła zaskarżonemu postanowieniu GINB z [..] sierpnia 2019 r. jakichkolwiek zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuję. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organy odmówiły wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia, w sytuacji, gdy Skarżąca wniosła o wyjaśnienie wątpliwości co do treści "pouczenia" zawartego w postanowieniu. 2. Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a., organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Przepis ten odnosi się również do postanowień wydawanych w trakcie postępowania administracyjnego (por. art. 144 k.p.a.). Rozpoznanie wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji zakończyć się może bądź postanowieniem wyjaśniającym te wątpliwości, bądź też postanowieniem o odmowie wyjaśnienia wątpliwości. Instytucja wykładni decyzji (postanowień) służy wyjaśnieniu wątpliwości co do jej treści. Ma więc zastosowanie przede wszystkim w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie jest niejasne lub nie zostało wystarczająco precyzyjnie sformułowane. Wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji, lecz ma służyć jedynie jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne (por. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3094/18). Przedmiotem wyjaśnienia mogą być w szczególności niejednoznaczne lub niejasne sformułowania zawarte w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji, które utrudniają jednoznaczne ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Podkreślić jednak należy, iż wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie treści decyzji nie może być bowiem wykorzystywane przez stronę w celu kwestionowania samej zasadności decyzji (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3090/17). Zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postpowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji (postanowienia) o charakterze merytorycznym. Wyjaśnieniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie mogą podlegać wątpliwości strony powstałe na tle uzasadnienia aktu lub interpretacji przepisów prawa. W niniejszej sprawie, Pani H. M. w podaniu z [..] czerwca 2019 r., wniosła o: - "wyjaśnienie następujących faktów i ponowne przedstawienie pouczenia do postanowienia z [..].05.19"; - "pilne wyjaśnienie podania ww. przepisów KPA nie dotyczących sprawy, które miałyby uzasadniać Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy"; - "wyjaśnienie przywołania ww. podstawy prawnej na okoliczność Wniosku o ponowne rozpoznanie"; - "przesłanie zrozumiałego adekwatnego pouczenia postanowienia [..].05.19 r. o ponowne zakreślenie terminu do skorzystania z nich". Zdaniem Sądu, organy zasadnie wskazały, że w postanowieniu z [..] maja 2019 r., Pani H. M. została poprawnie pouczona, o przysługującym jej środku zaskarżenia, tj. o tym, że: "zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. strona może w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia wystąpić do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego , [....], z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona może zrzec się prawa do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oświadczenie w tym przedmiocie należy wnieść do Głównego lnspektora Nadzoru Budowlanego w trakcie biegu terminu na wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z dniem doręczenia Głównemu lnspektorowi Nadzoru Budowlanego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ostatnią ze stron postępowania postanowienie stanie się ostateczne i prawomocne, co oznacza, że nie będzie względem niego przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub skargi do sądu administracyjnego." 3. W ocenie Sądu, wniosek Pani H. M. nie zawiera żadnych uzasadnionych wątpliwości co do treści (istoty) i rozstrzygnięcia postanowienia. A tylko taki zakres mógłby być ewentualnie uwzględniony. W swej istocie wniosek Skarżącej to wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści "pouczenia" zawartego w postanowieniu GINB z [..] maja 2019 r. Zdaniem Sądu, przedmiotem wyjaśnień nie mogą być kwestie niebędące przedmiotem rozstrzygnięcia, w szczególności nie można w wyjaśnieniach udzielać odpowiedzi na pytania strony wychodzące poza treść i zakres wydanej decyzji czy postanowienia (por. wyroku WSA w Warszawie z 22 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2395/06). Wyjaśnienie wątpliwości nie może również polegać na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej, lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję (postanowienie) rozumie jej sens. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie "pouczenia" lecz jedynie o wyjaśnienie treści decyzji (postanowienia). Zakres instytucji wyjaśniania treści decyzji (postanowienia) na gruncie art. 113 § 2 k.p.a. ma zatem ograniczony charakter. Dotyczy przede wszystkim sentencji, odnosząc się do uzasadnienia decyzji (postanowienia) jedynie w takim zakresie, w jakim może być to pomocne przy interpretacji rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 20 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1298/10). Nie można zatem w tym trybie wnioskować o wyjaśnienie "pouczenia" będącego jedynie elementem dodatkowym danej decyzji (postanowienia) ale nie będący jej istotą (treścią). 4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę na postanowienie odmawiające wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia - oddalił jako bezzasadną.