II SA/Bd 1181/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Zastępcy Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Gminy Rogowo z dnia 4 listopada 2010 r. nr XLIV/260/2010 w przedmiocie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego 1. stwierdza nieważność ust. 1, ust. 3 pkt 3 i pkt 4 rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałej części skargę oddala. Zastępca Prokuratora Rejonowego w Szubinie, pismem z 22 listopada 2019r., wniósł skargę na uchwałę nr XLIV/260/10 Rady Gminy Rogowo z dnia 4 listopada 2010r. w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w gminie Rogowo, żądając stwierdzenia nieważności ust. 1, ust. 3 i ust. 4 rozdziału 2, ust. 2 rozdziału 3 oraz rozdziału 4 załącznika tej uchwały. Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego: - wskazanie w ust. 1 rozdziału 2 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego oraz pominięcie możliwości powołania przez wójta w skład zespołu prokuratorów, co stanowi powtórzenie i modyfikację art. 9a ust. 5 ustawy, - wskazanie w ust. 3 pkt 3 rozdziału 2 załącznika do uchwały, że każdy członek zespołu interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniem składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, co stanowi powtórzenie i modyfikację art. 9c ust. 3 ustawy; - uchwalenie w ust. 4 rozdziału 2 załącznika do uchwały, przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w trakcie pracy w zespole, a także na swój pisemny należycie umotywowany wniosek, podczas gdy art. 9a ustawy nie upoważnia organu gminy do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, - uchwalenie w ust. 2 rozdziału 3 załącznika do uchwały, że: "członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", co stanowi powtórzenie i modyfikację 9a ust. 13 ustawy, - wskazanie w rozdziale 4 załącznika do uchwały, że w sprawach nieuregulowanych w załączniku zastosowanie mają przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rogowo wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że skarżona uchwała była poddana nadzorowi wojewody, zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, oraz przedstawił wykładnię przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Zdaniem Gminy wytknięte w skardze uchybienia mają co najwyżej charakter nieistotnych, choć organ nadzoru nawet tego typu uchybień nie stwierdził. W szczególności trudno zarzucić nieważność uchwały z tego powodu, że nie przewidziała ona udziału w zespole interdyscyplinarnym prokuratora. Udział prokuratora przewiduje bowiem wprost ustawa w art. 9a ust. 5, przy czym ostatecznie o jej kształcie osobowym decyduje wójt o czym rozstrzyga mając na uwadze regulacje ust. 3 art. 9a. Naruszenie wskazane w skardze, nie jest zatem istotne. Nie zasługują również na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi sprowadzające się do kwalifikowania jako istotne naruszenie prawa powtórzeń przepisów ustawowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu w części. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (dalej jako "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż nie wszystkie wskazane w skardze naruszenia prawa spełniają powyższe przesłanki dla uznania ich za na tyle istotne aby skutkowały nieważnością konkretnych zapisów aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy. Uwagę tę należy uczynić mając na uwadze sposób sformułowania zarzutów skargi w odniesieniu do okoliczności, iż prokurator dostrzegł zarzucane wady skarżonej uchwały dopiero po 9 latach jej obowiązywania. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że: do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 15). Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1). Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. W doktrynie wskazuje się, że art. 94 Konstytucji RP określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszym w każdym razie niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Wyklucza on co do zasady wymóg wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego jako warunek ich legalności (K. Działocha w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2001 t. II uw. 4 s. 5 do art. 94; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C. H. Beck 2012 s. 547 nb 3). W tej sytuacji należy przyjąć, że swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego. Podstawę wydania zaskarżonej uchwały, stanowiącej – co do czego nie ma wątpliwości – akt prawa miejscowego, stanowił art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 listopada 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (w dacie podjęcia uchwały Dz.U. Nr 180, poz. 1493, dalej jako "ustawa"), zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przy czym zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy, do zadań własnych gminy w ramach tworzenia gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie należy między innymi – tworzenie zespołów interdyscyplinarnych. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że normodawca gminny nie jest uprawniony do modyfikowania określonego ustawowo zakresu działania zespołów interdyscyplinarnych. Lokalny prawodawca nie jest również zasadniczo uprawniony do powtarzania norm ustawowych. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. W sytuacji gdy jednocześnie nastąpi modyfikacja, uzupełnianie i.t.p. zasadniczych regulacji taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba liczyć się z tym, że nawet powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999r., II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z 6 października 2015r. sygn. II OSK 1084/15; wyrok Sądu Najwyższego z 5 stycznia 2001r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). Wymaga to jednak oceny każdorazowo w odniesieniu do konkretnych regulacji. Stosownie do treści art. 9a ustawy, gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym (ust.1). Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 2). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych oraz kuratorzy sądowi (ust. 3 i 4). Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Jak natomiast stanowi ust. 1 Rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały: w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: a) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rogowie; b) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Rogowie; c) Posterunku Policji w Rogowie; d) Zespołu Publicznych Szkół w Rogowie; e) Zespołu Publicznych Szkół w Gościeszynie, f) Szkoły Podstawowej w Mięcierzynie, g) Przedszkola Gminnego w Rogowie, h) Niepublicznego Zakładów Opieki Zdrowotnej w Rogowie, i) organizacji pozarządowych działających na terenie gminy Rogowo, j) Kuratorskiej Służby Sądowej Sądu Rejonowego w Żninie. Jak wynika z cytowanych przepisów art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy, przepisy te określają w sposób szczegółowy skład zespołu interdyscyplinarnego. Art. 9a ust. 15 ustawy nie przyznaje natomiast radzie gminy kompetencji do określania składu, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje zatem dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład tego zespołu. Ponadto dokonano niedopuszczalnej modyfikacji zapisu art. 9a ust. 4 ustawy, stanowiąc w lit. j ust. 1 Rozdziału II, że w skład zespołu wchodzą przedstawiciele Kuratorskiej Służby Sądowej, podczas gdy ustawodawca jako obligatoryjnych członków zespołu interdyscyplinarnego wskazał wprost - kuratorów sądowych. Ponadto, co zasadnie podniósł skarżący wprowadzona regulacja, nie tylko stanowi indywidualizację podmiotów w gminie Rogowo, lecz pomija możliwość powołania w skład zespołu innych podmiotów, o których mowa w ust. 5 art. 9a, czym wprowadza niejasną sytuację prawną. W tej sytuacji w omawianym zakresie Rada Miejska naruszyła przepisy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3, 4 i 5 ustawy oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, w stopniu istotnym co stanowiło o zasadności zarzutu skargi w tym zakresie. Prokurator zarzucił także istotne naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie w ust. 3 pkt 3 rozdziału II załącznika do uchwały , że każdy członek zespołu interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu w poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, co stanowi powtórzenie i modyfikację art. 9c ust. 3 ustawy. Prokurator zarzucił, że treść skarżonego zapisu załącznika uchwały modyfikuje zapis art. 9c ust. 3 ustawy, który stanowi, że: "Przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym." Lokalny prawodawca ograniczył obowiązek założenia oświadczenia jedynie do członków zespołu interdyscyplinarnego, a przepis art. 9c ust. 3 ustawy nakłada go również na członków grup roboczych. Zdaniem skarżącego powyższy zapis uchwały narzuca także formę pisemną złożenia tego oświadczenia, co nie wynika z przepisu ustawy, która dopuszcza tym samym także inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną. Po pierwsze zważyć przyjdzie, iż po myśli art. 9a ust. 15 ustawy, rada gmina upoważniona jest do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowych zasad jego funkcjonowania. Tym samym, w sytuacji gdy ustawodawca wprowadzając obowiązek złożenia wójtowi oświadczenia określonej treści uwzględniającego świadomość odpowiedzialności karnej związanej z oczywiście poufnym i wrażliwym charakterem danych, nie zastrzegł żadnej formy złożenia tego oświadczenia, nie stanowi naruszenia prawa, a wręcz wskazanym i pożądanym jest doprecyzowanie przez radę formy pisemnej takiego oświadczenia. Mieści się to, w ocenie Sądu, w sferze określenia szczegółowych zasad funkcjonowania zespołu. Mimo jednak powyższego stwierdzić należy, że treść pkt 3 ust. 3 Rozdziału 2 załącznika stanowi niedopuszczalną modyfikację normy art. 9c ust. 3 ustawy, która wypacza istotę tej regulacji ustawowej. Do tego prawodawca lokalny nie miał upoważnienia. Wskazać należy, że zapis ustawy w istocie dotyczy członków zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych. Przede wszystkim jednak zapis załącznika do uchwały zobowiązuje jedynie przed udziałem w pierwszym posiedzeniu do złożenia pisemnego oświadczenia "o zachowaniu w poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole". Tymczasem norma ustawowa, mimo że nie określa formy, jednak wprost jednoznacznie określa treść oświadczenia: tj. "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym." Zapis uchwały całkowicie pomija ten obligatoryjny wymóg, a nawet nie odnosi się do regulacji ustawowej w tym zakresie. Z tego powodu przedmiotowy zapis należy uznać za istotnie naruszający prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co skutkuje stwierdzeniem nieważności tego przepisu uchwały (załącznika). Zasadny okazał się również zarzut skargi dotyczący wykroczenia poza upoważnienie ustawowe określone w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, poprzez określenie w pkt 4 ust. 3 rozdziału 2 załącznika (w skardze błędnie wskazano "ust. 4") przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego tj. "w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych informacji uzyskanych w trakcie pracy w zespole, a także na swój pisemny należycie umotywowany wniosek". Ustawodawca bowiem upoważnił radę gminy wyłącznie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Stanowi to zatem istotne naruszenie wskazanej normy prawnej w zw. z art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 9a ust. 13 ustawy, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Prokurator zarzucił przekroczenie przez radę granic upoważnienia ustawowego poprzez uchwalenie w ust. 2 rozdziału 3 załącznika do skarżonej uchwały, że: "członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", co stanowi powtórzenie i modyfikację ww. przepisu ustawy. W ocenie Sądu, powyższy zapis uchwały, wbrew zarzutowi skargi mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego określonego w art. 9a ust. 15 ustawy, dotyczy bowiem w istocie warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Zapis ten stanowi zbędne powtórzenie regulacji ustawowej, aczkolwiek poprzez odniesienie go jedynie wprost do członków zespołu, nie modyfikuje jego treści. Analiza całokształtu treści Rozdziału 3 nie daje podstaw aby stwierdzić, że przepis ten modyfikuje tym samym treść art. 9a ust. 13 ustawy, czy też rodzi wątpliwości co do rozróżnienia regulacji ustawowej w stosunku do członków zespołu interdyscyplinarnego i tworzonych przez ten zespół grup roboczych. W tym zakresie zatem brak jest podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, w rozumieniu w art. 91 ust. 1 u.s.g. Podobnie zaskarżony zapis rozdziału 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, aczkolwiek całkowicie zbędny w uchwale rady gminy, która powinna regulować jedynie kwestie określone upoważnieniem ustawowym, w ocenie Sądu nie stanowi takiego naruszenia prawa, które skutkować winno stwierdzeniem nieważności zapisu uchwały w tej części. Z tych powodów, Sąd uwzględniając skargę w części, na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność ust.1, ust. 3 pkt 3 i pkt 4 rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały, natomiast oddalił skargę w zakresie odnoszącym się do ust. 2 rozdziału 3 i rozdziału 4 zaskarżonej uchwały – na podstawie art. 151 p.p.s.a.