II OSK 2314/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1454/19 w sprawie ze skargi P. N. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 września 2019 r. nr 708/2019 w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1454/19 oddalił skargę P. N. (dalej określanego jako skarżący) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 września 2019 r., znak WSE.7722.47.2019.MULE w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2019 r., nr 59/2019 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 34 § 4, art. 27 § 1 pkt 9 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 479, ze zm.; dalej zwanej u.p.e.a.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., obecnie Dz. U. 2023 r. poz. 682, ze zm.), odmówił uwzględnienia zarzutów skarżącego w sprawie prowadzonego postepowania egzekucyjnego. Jako powód rozstrzygnięcia wskazał uchybienie terminu do ich wniesienia. Ustalił bowiem, że w dniu 10 maja 2019 r. wystawił tytuł wykonawczy z uwagi na niewykonanie przez skarżącego obowiązku rozbiórki obiektu - [...], orzeczonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 19 lutego 2016 r. Odpis tytułu wykonawczego został doręczony skarżącemu w dniu 21 maja 2019 r., wobec tego 7 dniowy termin do wniesienia zarzutów upływał z dniem 28 maja 2019 r., a pismo zawierające zarzuty zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 29 maja 2019 r. Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie. W wyniku jego rozpoznania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 19 września 2019 r., nr 708/2019 utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Zgadzając się z odmową uwzględnienia zarzutów w tej sprawie dodał, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej odpis tytułu wykonawczego widnieje data 21 maja 2019 r. i nieczytelny podpis. Na podstawie pism Urzędu Pocztowego w [...] i Poczty Polskiej S.A. organ ustalił, że po nieudanej próbie doręczenia przesyłka została w dniu 15 maja 2019 r. awizowana i pozostawiona do odbioru w urzędzie pocztowym, skąd została wydana w dniu 21 maja 2019 r. pełnomocnikowi pocztowemu skarżącego T. R. Zatem data doręczenia odpisu tytułu wykonawczego nie budzi wątpliwości. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc, że zarzuty zostały wniesione w przewidzianym dla tej czynności terminie, a tytuł wykonawczy skierowany został błędnie do skarżącego. Ponadto organ nieprecyzyjnie wskazał w nim w zakres obowiązku, zatem jest on niewykonalny. Odpowiadając na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że przesyłka zawierająca tytuł wykonawczy została doręczona skarżącemu w dniu 21 maja 2019 r., nie ma znaczenia, kiedy rzeczywiście pełnomocnik pocztowy mu ją przekazał. Sąd podał następnie rodzaje rozstrzygnięć organu egzekucyjnego w sytuacji wniesienia zarzutów z uchybieniem terminu. Wskazał na odmowę uwzględnienia zarzutów, oddalenie zarzutów, umorzenie postępowania w przedmiocie zarzutów, pozostawienie zarzutów bez rozpoznania, odmowę wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów oraz stwierdzenie bezskuteczności wniesionych zarzutów podkreślając, że stosunkowo najczęściej sądy opowiadają się za poglądem przedstawionym jako pierwszy. Nie budziło wątpliwości Sądu, że niezależnie od tego, w jaki sposób organ odniesie się do spóźnionych zarzutów każda z przedstawionych form wyklucza możliwość merytorycznego zbadania ich zasadności. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego o odmowie uwzględnienia zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.), oddalił skargę. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe, jak zaznaczono, mające istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz w związku z art. 27 § 1 pkt 9 i art. 33 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, że termin do złożenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie biegnie od dnia uzyskania informacji co do treści tytułu wykonawczego, a wyłącznie od dnia doręczenia tytułu wykonawczego. Stwierdził, że z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. wynika, iż tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego bez pouczenia o konsekwencjach złożenia ich po upływie 7 dni, co z kolei oznacza, że prawo to kształtuje się z chwilą powzięcia informacji o tytule wykonawczym zobowiązanego. Wskutek tego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż zarzuty złożone w 7 dniu po uzyskaniu informacji o wydanym tytule wykonawczym zobowiązanego zostały wniesione bez zachowania terminu określonego w tym przepisie, a co za tym idzie nie powinny zostać rozpatrzone merytorycznie. Zarzucił także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 7a i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady uwzględnienia słusznego interesu obywatela i zasady zaufania do organów państwa. W ocenie pełnomocnika powyższe wpływa na nieuwzględnienie zarzutu z art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez błędne wskazanie osoby zobowiązanej, tj. skarżącego, podczas gdy w dacie wydanej decyzji z dnia 19 lutego 2016 r. nie był on już właścicielem nieruchomości oraz zarzutu z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez brak wykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym z uwagi na niesprecyzowanie zakresu obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, w przypadku gdy istnieją wątpliwości co do treści art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie przedmiotowej skargi i orzeczenie o uchyleniu w całości postanowień organów obu instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniósł o wstrzymanie wykonalności tytułu egzekucyjnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 10 maja 2019 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor za bezsporne uznał, iż korespondencja zawierająca tytuł wykonawczy została odebrana przez pełnomocnika skarżącego w dniu 21 maja 2019 r. w siedzibie urzędu pocztowego po uprzednim awizowaniu przesyłki w dniu 15 maja 2019 r. Pełnomocnik wyraził jednak pogląd, że odbiór korespondencji za pośrednictwem pełnomocnika nie oznacza jednocześnie odbioru korespondencji przez jej adresata. Doręczenie przesyłki awizowanej nastąpiło poza adresem zamieszkania adresata (w urzędzie pocztowym), a tym samym adresat nie powziął informacji, że w dniu 21 maja 2019 r. otrzymał korespondencję. Datą, w której dowiedział się o przesłanym tytule egzekucyjnym był dopiero dzień 22 maja 2019 r. i od tego dnia należy liczyć termin 7-dniowy. Postanowieniem z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2314/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania tytułu wykonawczego z dnia 10 maja 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych należy na wstępie stwierdzić, że w sprawie nie jest sporne, że przesyłka adresowana do skarżącego zawierająca odpis tytułu wykonawczego sporządzony przez organ egzekucyjny została doręczona w urzędzie pocztowym w dniu 21 maja 2019 r. T. R., dysponującej pełnomocnictwem pocztowym udzielonym jej przez skarżącego. Pełnomocnictwo to spełniało wymogi określone w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188, obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 896). Oznacza to, że osoba ta uprawniona była do odbioru przesyłki ze wszystkimi prawem przewidzianymi skutkami związanymi z doręczeniem, dokonanym w trybie art. 37 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Zauważyć przyjdzie, że skutki doręczenia przesyłki adresatowi na podstawie pełnomocnictwa pocztowego są takie same jak doręczenia pełnomocnikowi adresata upoważnionemu na podstawie pełnomocnictwa udzielonego na zasadach ogólnych lub przedstawicielowi ustawowemu adresata, wynika to także z treści ostatnio powołanego przepisu. W konsekwencji dzień odebrania przez pełnomocnika pocztowego przesyłki jest jednocześnie dniem doręczenia adresatowi pisma zawartego w przesyłce pocztowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2292/12, LEX nr 1569039). W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, termin 7 dni do zgłoszenia przez skarżącego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego rozpoczął swój bieg od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego pełnomocnikowi pocztowemu (21 maja 2019 r.), nie zaś od dnia faktycznego doręczenia przesyłki skarżącemu przez tego pełnomocnika, co miało nastąpić następnego dnia (22 maja 2019 r.). Według autora skargi kasacyjnej dopiero od tego dnia skarżący miał możliwość zapoznania się z treścią kierowanej do niego korespondencji. Jednakże dla oceny zachowania siedmiodniowego terminu, skuteczności czynności procesowej, dla której określony został w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. ten termin, nie ma znaczenia ani miejsce, w którym nastąpiło doręczenie przesyłki pełnomocnikowi pocztowemu, ani data przekazania korespondencji skarżącemu przez pełnomocnika, którego ustanowił. Twierdzenia tego nie podważa przywoływany przez pełnomocnika skarżącego argument, że doręczony mu odpis tytułu wykonawczego nie zawierał pouczenia o negatywnych skutkach wniesienia zarzutu po upływie 7 dni od dnia jego doręczenia. Istotnie, konieczności takiego pouczenia w doręczanym zobowiązanemu odpisie tytułu wykonawczego nie zawierał art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie. Jednakże podzielenie argumentacji pełnomocnika oznaczałoby, że rozpoczęcie biegu terminu 7 dni do zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów mogłoby nastąpić praktycznie w dowolnym czasie, bez względu na datę skutecznego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, co w sposób oczywisty naruszałoby procesowe zasady w ogólnym postępowaniu, w tym egzekucyjnym w zakresie doręczeń i obliczania terminów do dokonania czynności, dla skuteczności których przewidziany został w ustawie termin. Ustawodawca przewidział sytuacje, w których strona dokonuje czynności (np. wnosi zarzuty) z uchybieniem terminu, winna jednak w takiej sytuacji uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jej winy, w odpowiednim przewidzianym dla tej instytucji procesowej trybie. O ile więc upływ terminu procesowego spowodował dla skarżącego negatywne skutki prawne przy założeniu, że dołożył wszelkich możliwych starań, aby takich konsekwencji uniknąć, nie był pozbawiony wnioskowania do organu o przywrócenie terminu po powzięciu informacji o fakcie takiego uchybienia. Wbrew postawionemu w skardze zarzutowi nie można przypisać Sądowi pierwszej instancji obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. dodatkowo przez to, iż nie dostrzegł, że organy nie podzielając racji skarżącego naruszyły kodeksowe zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.). Rozpoznanie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oznaczałoby, że organ przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy w sytuacji, gdy zarzuty wniesione zostały z uchybieniem ustawowego terminu 7 dni liczonego, jak rozważono, od daty doręczenia pełnomocnikowi odpisu tytułu wykonawczego. Tym samym rozpoznając zgłoszone zarzuty błędu co do osoby zobowiązanego i niewykonalności obowiązku objętego tytułem to organ egzekucyjny dopuściłby się naruszenia art. 33 § 1 pkt 4 i 5 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.