II OSK 1650/20

Dnia 11 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. spółka komandytowa z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 478/19 w sprawie ze skargi S. spółka komandytowa z siedzibą w J. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2019 r., nr 1135/19 w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu produktu I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od S. spółka komandytowa z siedzibą w J. na rzecz Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 478/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PWIS", we Wrocławiu z dnia 27 września 2019 r., nr 1135/19, którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PPIS", w Jeleniej Górze z dnia 12 sierpnia 2019 r., nr 1206/19, nakazującą skarżącej Spółce czasowe wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktu pn. "P.", do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego wszczętego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, który to organ postanowieniem z dnia 10 czerwca 2019 r., znak: GIS-ŻP-SD-4230-05636/KC/19/1, zobowiązał skarżącą Spółkę do przedłożenia opinii właściwej jednostki naukowej potwierdzającej czy przedmiotowy produkt jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez Spółkę kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania określone dla suplementów diety. Sąd wskazał, że stan faktyczny istotny do rozpoznania skargi jest niesporny. W dniu 19 maja 2019 r. skarżąca powiadomiła Głównego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "GIS", o zamiarze wprowadzenia do obrotu na terytorium RP produktu pod nazwą "P." zakwalifikowanego przez nią jako suplement diety. W związku z powyższym GIS rozpoczął postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2016 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2019 r. poz. 1252 ze zm.). Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2019 r. zobowiązał także stronę do przedłożenia opinii właściwej jednostki naukowej potwierdzającej czy przedmiotowy produkt jest środkiem spożywczym zgodnie ze wskazaną przez Spółkę kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania określone dla suplementów diety i zgodnie z zamieszczoną przez spółkę informacją omawiany produkt przeznaczony jest w celu uzupełnienia diety między innymi dla niemowląt i dzieci do 12 roku życia. Wnioskowana przez GIS opinia miała potwierdzić bezpieczeństwo produktu i poprawność kwalifikowania przedmiotowego produktu do grupy suplementu diety. Okolicznością również niesporną jest, gdyż Spółka powyższej okoliczności nie kwestionowała, że Państwowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w Jeleniej Górze przeprowadziła kontrolę sanitarną w dniu 11 lipca 2019 r. i stwierdziła, że "P." został wprowadzony do obrotu. Nastąpiło to 4 lipca 2019 r. Powyższe okoliczności zostały ujęte w protokole kontroli z dnia 11 lipca 2019 r. Tak więc mimo trwania postępowania opartego na art. 30 ww. ustawy wszczętego przez GIS – strona skarżąca wprowadziła do sprzedaży kontrolowany – oceniany towar. W ramach oceny decyzji organów obu instancji należało ustalić, czy zostały wypełnione przesłanki wynikające z art. 32 ww. ustawy. Pierwsza z nich to podejrzenie, że środek spożywczy – w tym przypadku "P." nie spełnia wymagań określonych dla tego środka, po drugie musi się on znajdować w obrocie. Obie przesłanki zostały spełnione. Jak stwierdzono wyżej, w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 11 lipca 2019 r. ustalono, że wymieniony produkt znajduje się w obrocie. Ponadto działania przeprowadzone przez GIS w stosunku do produktu, oparte na art. 29 i art. 30 ww. ustawy świadczą o wątpliwościach co do tego produktu, zwłaszcza, że jest to artykuł podawany niemowlętom i dzieciom do lat 12, czyli najbardziej wrażliwych zdrowotnie pacjentów. To, że GIS ma wątpliwości co do jakości produktu, świadczy zobowiązanie Spółki do opracowania opinii, co do jego właściwości. Sąd zgodził się z twierdzeniami organu, że opisane działanie GIS świadczą o wystąpieniu przesłanki "podejrzenia". W tym zakresie powołane przez organ orzecznictwo jest jednolite. Wynika z niego, że opisane działania GIS są podstawą do ustalenia zaistnienia przesłanki podejrzenia wprowadzenia niewłaściwego produktu (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 października 2017 r., III SA/Łd 586/17; wyrok WSA w Gliwicach z 2 listopada 2013 r., IV SA/GI 112/13; wyrok NSA z 28 października 2015 r., II OSK 445/14). W tych okolicznościach, skoro pojawiły się wątpliwości co do jakości produktu, a także z uwagi na grupę odbiorców, uzasadnione było zastosowanie art. 108 K.p.a. – rygoru natychmiastowej wykonalności w celu ochrony życia i zdrowia konsumentów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż utrzymanie w mocy decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu produktu P. jest uzasadnione, pomimo tego, że trwające od 11 miesięcy postępowanie administracyjne nie potwierdziło podejrzeń, aby P. nie spełniał wymagań dla danego środka, a zatem nie zachodzi obecnie jedna z przesłanek do dalszego obowiązywania zaskarżonej decyzji. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 108 K.p.a. w zw. z art. 77 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, polegającym na nadaniu zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy nie doszło do wykazania, koniecznej do nadania rygoru okoliczności, iż produkt P. może stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 8 K.p.a., polegającym na wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem obowiązku uwzględnienia przy wydaniu decyzji słusznego interesu strony; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP, art. 2, art. 8 i art. 10 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców, polegającym na wytworzeniu przez zaskarżoną decyzję sytuacji, w której to podobne do siebie podmioty działające w obrocie gospodarczym i wzajemnie wobec siebie konkurencyjne, będące w analogicznej sytuacji co skarżąca funkcjonują na nierównych (lepszych) zasadach niż skarżąca, polegających na tym, że decyzja wydana wobec skarżącej została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy inne podmioty konkurencyjne w stosunku do skarżącej, niemal zawsze będąc w sytuacji skarżącej, otrzymują od organu odpowiedni czas na wykonanie wydanej decyzji; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia wyroku bez odniesienia się do zarzutów naruszeń Konstytucji i ustawy – Prawo przedsiębiorców oraz do wszystkich zarzutów procesowych podniesionych w skardze, oraz skrótowe odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 108 K.p.a. z jednoczesnym pominięciem naruszenia art. 77 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia co utrudnia kontrolę instancyjną wydanego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesiona w terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.) Dolnośląski PWIS wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W związku z zarządzeniem z dnia 1 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. To czy zdaniem skarżącej Spółki obecnie nie zachodzi jedna z przesłanek do dalszego obowiązywania zaskarżonej decyzji nie stanowi argumentacji, która mogłaby skutecznie prowadzić do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim skarżąca Spółka powinna mieć na względzie, że istotą postępowania przed Sądem Administracyjnym jest ocena legalności decyzji administracyjnej na datę jej wydania. Zasadniczo późniejsze okoliczności nie mają znaczenia dla tej oceny, a poza tym tego rodzaju argumentacja skarżącej Spółki w żaden sposób nie niweczy oceny organów, iż w dacie wydania decyzji administracyjnej istniały dwie przesłanki warunkujące zastosowanie art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. To, że postępowanie administracyjne trwało 11 miesięcy nie ma znaczenia dla tej oceny. Późniejsze ewentualne niepotwierdzenie się podejrzeń nie oznacza, że takich podejrzeń nie było w dacie wydania zaskarżonej decyzji i w rozumieniu art. 32 ust. 1 ww. ustawy. Dla stwierdzenia zaistnienia przesłanki "podejrzenia" wystarczające jest ustalenie, że GIS wdrożył postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ww. ustawy, tj. czy produkt objęty powiadomieniem, ze względu na jego skład, właściwości poszczególnych składników oraz przeznaczenie jest takim środkiem spożywczym bądź innego rodzaju produktem przeznaczonym do używania przez ludzi, które spełnia określone wymagania (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r., II GSK 514/18). Sam fakt wszczęcia przez uprawniony organ takiego postępowania i jego niezakończenie stanowi wystarczającą przesłankę, której spełnienie się powoduje obowiązek wydania decyzji na mocy art. 32 ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem regulacji zawartej w art. 32 ust. 1 ww. ustawy nie jest nałożenie na PPIS obowiązku prowadzenia równoległego, do postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, postępowania mającego wyjaśnić, czy sporny produkt spełnia (lub nie) wymagania konieczne do uznania go za środek spożywczy oraz czy spełnia wymagana określone dla suplementów diety. Sprzeczne byłoby bowiem z ratio legis ustawy wymaganie od dwóch różnych organów prowadzenia równolegle tożsamych postępowań w celu ustalenia, czy produkt objęty powiadomieniem spełnia wymagania określone dla tego środka. Taka wykładnia zaprzeczałaby racjonalności ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., II OSK 868/20). Właśnie w tym celu, tj. wykazania czy sporny produkt spełnia (lub nie) wymagania konieczne do uznania go za środek spożywczy oraz czy spełnia wymagana określone dla suplementów diety, skarżąca Spółka została zobowiązana przez GIS do przedstawienia stosownej opinii, co nie zmienia faktu, że nawet późniejsze złożenie przez Spółkę pozytywnej opinii, nie niweczy oceny, że w sprawie istniały podejrzenia, że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1, nie spełnia wymagań określonych dla tego środka. Jeżeli natomiast przedmiotowy produkt został wprowadzony do obrotu, to wespół z istniejącym "podejrzeniem" zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 32 ust. 1 ww. ustawy i podjęcia przez organy decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1. W tym też miejscu wskazania wymaga, że obowiązywanie decyzji wydanej na podstawie art. 32 ust. 1 ww. ustawy, a tym samym jej skutków, nie jest uzależnione od wykazywanego stanowiska skarżącej Spółki co do tego, z jakim produktem mamy do czynienia, lecz wprost z tego przepisu wynika, że czasowe wstrzymanie wprowadzania środka spożywczego do obrotu ma miejsce do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1. To więc odpowiednie zakończenie postępowania prowadzonego przez GIS w trybie art. 30 ust. 1 ww. ustawy może wywołać ewentualny skutek w postać "zdjęcia" nakazu czasowego wstrzymania wprowadzania do obrotu produktu pn. "P.". Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedstawiona powyżej ocena uprawnia do stwierdzenia, że także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa procesowego, nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Jeżeli bowiem doszło do wydania decyzji dotyczącej zakazu czasowego wprowadzania do obrotu produktu z uwagi na istniejące "podejrzenie", to istniały przesłanki do zastosowania art. 108 K.p.a. i nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ma rację Sąd I instancji, że pojawiły się wątpliwości co do jakości produktu, a także z uwagi na grupę odbiorców, uzasadnione było zastosowanie art. 108 K.p.a. – rygoru natychmiastowej wykonalności w celu ochrony życia i zdrowia konsumentów. Taka jest bowiem specyfika produktów żywieniowych, ponieważ niewątpliwie ich skład, jakość itp. może mieć wpływ na bezpieczeństwo żywienia, a więc bezpieczeństwo potencjalnie nieokreślonej ilości ludności, co także może przekładać się w ogólności na bezpieczeństwo całego kraju. Jeżeli istniało "podejrzenie" co do produktu, który został wprowadzony do obrotu, to jednocześnie zaistniała potrzeba ochrony zdrowia ludzkiego, do czasu wyjaśnienia z jakim produktem mamy do czynienia (czy to produkt bezpieczny). Ponadto wskazania wymaga, że w niniejszej sprawie nie znalazł zastosowania art. 77 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który dotyczy przypadku stwierdzenia uchybień zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W niniejszej sprawie organy zaś zastosowały art. 108 K.p.a., celem ochrony zdrowia ludzkiego, która to przesłanka wprost wynika z tego przepisu. Odnośnie bezpieczeństwa żywności, w przypadku wycofania produktu z obrotu brak jest podstaw do stwierdzenia, że organy wydały decyzję z naruszeniem art. 7 i art. 8 K.p.a., jakoby z pominięciem słusznego interesu strony. To w interesie strony postępowania powinno być jak najszybsze wykazanie, że mamy do czynienia z produktem bezpiecznym, który może być wprowadzany do obrotu. Taka jest bowiem specyfika uregulowań wynikających z ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Jeżeli powstały "podejrzenia" co do produktu, to produkt ten nie mógł być wprowadzany do obrotu, a więc wymagane było podjęcie decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania środka spożywczego do obrotu. Z treści art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że jest to "decyzja związana", co oznacza, że, w przypadku zaistnienia ww. dwóch przesłanek, organ administracyjny obowiązany jest podjąć tego rodzaju rozstrzygnięcie, ponieważ musi zostać wyjaśnione czy mamy do czynienia z produktem, który spełnia stosowne wymagania dla środka spożywczego. Taka ocena zaś nie uprawnia do twierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP (zasada równości; zakaz dyskryminacji), art. 2 (zasady wolności działalności gospodarczej i równości przedsiębiorców), art. 8 (zasada "co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone") i art. 10 ust. 1 (zasada zaufania do przedsiębiorcy) ustawy – Prawo przedsiębiorców. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 108 K.p.a., art. 77 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 7 i art. 8 K.p.a., art. 32 Konstytucji RP, art. 2, art. 8 i art. 10 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw; a ocenie tej nie przeczy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i nie odnosi się do wszystkich zarzutów skargi "zwykłej", ponieważ wobec braku akceptacji zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa procesowego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że wskazywane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., jako wada procesowa, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wystarczy powołanie się na samo naruszenia prawa procesowego, ponieważ zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymagane jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.