III SA/Łd 975/19

Dnia 5 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), , Protokolant Referent stażysta – Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 lipca 2019 r. nr XII/437/19 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie nadania statutu Miejskiemu Centrum Medycznemu "Górna" w Łodzi 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Miasta Łódź na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 975/19 UZASADNIENIE W dniu 23 października 2019 r. Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.,: Dz.U. z 2019 r. poz. 506) – dalej: u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 lipca 2019 r., nr XII/437/19 podjętą w sprawie zmiany uchwały w sprawie nadania statutu Miejskiego Centrum Medycznego "Górna" w Łodzi, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 15 listopada 2017 r., nr LX/1422/17. Wprowadzona zaskarżoną uchwałą zmiana polegała na dodaniu w § 15 statutu ust. 3 w brzmieniu: "Ocena sytuacji ekonomiczno-finansowej, o której mowa w art. 53a ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, jest dokonywana przez Prezydenta Miasta Łodzi". W ocenie strony skarżącej powyższe stanowiło naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, gdyż w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do przyznania Prezydentowi Miasta Łodzi uprawnienia do oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej Miejskiego Centrum Medycznego "Górna" w Łodzi. W ocenie Wojewody Łódzkiego powyższe uprawnienie przysługuje Radzie Miejskiej w Łodzi. Uzasadniając powyższe twierdzenie organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z treścią art. 53a ust. 4 ustawy o działalności leczniczej podmiot tworzący dokonuje oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na podstawie raportu, o którym mowa w ust. 1. Zdaniem Wojewody treść powołanego przepisu nie wskazuje expressis verbis, który z organów jednostki samorządowej jest właściwy do przeprowadzenia tej oceny. Kwestii tej nie rozstrzyga również treść art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o działalności leczniczej regulujący definicję "podmiotu tworzącego", jak również art. 4 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy odnoszący się do "rodzajów podmiotów leczniczych". W tej sytuacji zdaniem strony skarżącej do wyprowadzenia kompetencji organów samorządu gminnego koniecznym jest odwołanie się do wykładni systemowej, w tym uregulowań zawartych w u.s.g., która prowadzi do wyróżnienia kompetencji do tworzenia podmiotu leczniczego oraz kompetencji w zakresie czynności wykonawczych. Dalej Wojewoda Łódzki odwołując się do art. 50a ustawy o działalności leczniczej wskazał, iż utworzenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia, zarządzenia albo uchwały właściwego podmiotu tworzącego. Tworząc samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, uwzględnia się konieczność zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego obywateli oraz racjonalnej organizacji opieki zdrowotnej. Skoro zatem Rada Miejska w Łodzi jest organem stanowiącym i kontrolnym, który to organ utworzył Miejskie Centrum Medyczne "Górna" w Łodzi, to właśnie ten organ, w ocenie Wojewody Łódzkiego uznać należy za właściwy do dokonywania oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Mając powyższe na uwadze Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wnosiła o jej oddalenie. Uzasadniając organ wskazał, iż zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut. Zdaniem Rady Miejskiej w Łodzi na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z nieuregulowaną sytuacją, o której mowa w powołanym wyżej art. 42 ust. 1, gdyż ustawa o działalności leczniczej nie wskazuje organu podmiotu tworzącego właściwego do dokonania oceny ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Jest to zatem sytuacja prawna wymagająca doprecyzowania , która daje pole do przyjęcia rozwiązań dogodnych dla danej jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Rady Miejskiej w Łodzi żaden z przepisów ustrojowych nie stoi na przeszkodzie, aby w przypadku gdy ustawa o działalności leczniczej nie wskazuje organu podmiotu tworzącego, któremu przysługują określone ustawą uprawnienia, określić podziału kompetencji między organami podmiotu tworzącego w statucie podmiotu leczniczego, który jest nadawany w drodze uchwały organu stanowiącego podmiotu tworzącego. Tym bardziej, że podobna sytuacja miała już miejsce w przypadku wprowadzenia do statutów samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest Miasto Łódź, zapisów dotyczących podmiotu właściwego do zatwierdzania rocznych sprawozdań finansowych tych zakładów, jak również regulacji, co do podmiotu wykonującego czynności z zakresu prawa pracy dotyczących kierownika tych zakładów. W obu przypadkach jako organ właściwy wskazano Prezydenta Miasta Łodzi, a rozwiązania te nie były kwestionowane przez organ nadzoru. Co więcej analogiczne rozwiązanie dotyczące oceny ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej wprowadzone zostało przez inne samorządy , w tym przez Miasto Stołeczne Warszawa (uchwała z dnia 16 listopada 2017 r. , nr LVII/1487/2017), które to rozwiązanie także nie zostało zakwestionowane przez właściwy organ nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U.z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Powyższa kontrola, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 12325) – dalej :p.p.s.a., obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyżej powołany przepis koreluje z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 506) – dalej: u.s.g., który stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności tejże uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Z treści powołany powyżej przepisów u.s.g. wynika zatem, iż o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g., przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie). Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. skargi Wojewoda Łódzki uczynił uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 lipca 2019 r., nr XII/437/19 podjętą w sprawie zmiany uchwały w sprawie nadania statutu Miejskiego Centrum Medycznego "Górna" w Łodzi, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 15 listopada 2017 r., nr LX/1422/17. Zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami niniejszego postępowania pozostaje zgodność z prawem, dodanego w następstwie przeprowadzonej zmiany, § 15 ust. 3 statutu w brzmieniu: "Ocena sytuacji ekonomiczno-finansowej, o której mowa w art. 53a ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, jest dokonywana przez Prezydenta Miasta Łodzi". W ocenie Wojewody Łódzkiego uprawnienie powyższe przysługuje Radzie Miejskiej w Łodzi, jako podmiotowi tworzącemu Miejskiego Centrum Medycznego "Górna" w Łodzi. Natomiast zdaniem Rady Miejskiej w Łodzi, z uwagi na brak ustawowych unormowań, co do podmiotu właściwego, w ramach jednostki samorządu terytorialnego, do dokonania ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez tę jednostkę, dopuszczalnym jest doprecyzowanie powyższej kwestii w ramach podziału kompetencji pomiędzy organem stanowiącym gminy, a jej organem wykonawczym. Odnosząc się do powyższej istoty sporu wskazać na wstępie należy, iż w myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady prowadzenia działalność leczniczej, zasady funkcjonowania podmiotów wykonujących działalność leczniczą niebędących przedsiębiorcami, jak również nadzór nad wykonywaniem działalności leczniczej oraz podmiotami wykonującymi działalność leczniczą określa ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2190) – dalej: ustawa. Stosownie do treści art. 4 ust 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy jedną z ustawowych form wykonywania działalności leczniczej jest jej wykonywane przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (SPZOZ) tworzone przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 50a ust. 1 ustawy tworzenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia, zarządzenia albo uchwały właściwego organu podmiotu tworzącego. Tworząc samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, uwzględnia się konieczność zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego obywateli oraz racjonalnej organizacji opieki zdrowotnej. Ponadto jak wynika z treści art. 42 ust. 1 i ust. 4 ustawy ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut nadany przez podmiot tworzący. Jedną z ustawowych form nadzoru nad SPZOZ, sprawowanego pod kątem jego sytuacji ekonomicznej, jest zawarte w art. 53a ust. 4 ustawy uprawnienie podmiotu tworzącego do dokonania oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej zakładu, w oparciu o tzw. raport o sytuacji ekonomiczno-finansowej, sporządzany i przedkładany przez kierownika SPZOZ podmiotowi tworzącemu do dnia 31 maja każdego roku, uregulowanego w art. 53a ust. 1-3 ustawy. Przy czym, co należy podkreślić żaden z przepisów powołanej ustawy nie stanowi wprost, który z organów podmiotu tworzącego - jest organem właściwym do dokonania przedmiotowej oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej SPZOZ. Kwestii powyższej nie rozstrzygają także, w przypadku SPZOZ tworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (jakim jest Miejskie Centrum Medyczne "Górna" w Łodzi), wprost przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W ocenie Sadu rozpoznającego niniejszą skargę, koniecznym dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu, jest zatem odwołanie do treści przepisów regulujących właściwość organów gminy, którymi co wynika z treści art. 11a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.s.g. są odpowiednio rada gminy (jako organ stanowiący) oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) – jako organ wykonawczy. W art. 18 ust. 1 u.s.g. ustawodawca ustanowił domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Powyżej powołany przepis wskazuje na podstawowy charakter rady gminy w systemie organów gminy, która jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym jest uprawniona do podejmowania działań związanych ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Rada gminy nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie wyrażonej w art. 169 Konstytucji RP zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Powyższe oznacza, iż podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie, w której ustawowa kompetencja do działania przyznana została organowi wykonawczemu gminy, stanowi przejaw działania z naruszeniem prawa (por. Dolnicki Bogdan (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz., Wydanie II, WKP 2018, komentarz do art. 18 ustawy). Natomiast zakres kompetencji organu wykonawczego gminy określa art. 30 u.s.g., zgodnie z którym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Przy czym wykonywanie przez wójta uchwał rady gminy to urzeczywistnianie woli organu stanowiącego wyrażanej w formie i w trybie przewidzianych przepisami prawa za pomocą dostępnych organowi wykonawczemu środków prawnych lub czynności materialno-technicznych. Natomiast wykonywanie zadań określonych przepisami prawa to urzeczywistnianie woli prawodawcy za pomocą przypisanych organowi wykonawczemu środków prawnych lub czynności materialno-technicznych (por. Dolnicki Bogdan (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz., Wydanie II, WKP 2018, komentarz do art. 30 ustawy). W ocenie Sądu w oparciu o powyższe uprawnionym jest stwierdzenie, iż brak przepisu ustrojowego, z którego wynikałaby właściwość organu wykonawczego do podjęcia, przypisanych mu z mocy prawa określonych zadań, oznacza, iż organem właściwym gminy jest rada gminy. Mając powyższe na uwadze, jak również zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej definicję ustawową terminu podmiot tworzący, zgodnie z którą podmiot tworzący - podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej Sąd za uzasadniony uznał stanowisko Wojewody Łódzkiego, iż organem właściwym do dokonania oceny ekonomiczno-finansowej Miejskiego Centrum Medycznego "Górna" w Łodzi jest Rada Miejska w Łodzi. Powyższe potwierdza treść powoływanego już wcześniej art. 53a ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którym podmiot tworzący dokonuje oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na podstawie raportu, o którym mowa w ust. 1. Inaczej mówiąc skoro podmiotem tworzącym Miejskie Centrum Medyczne "Górna" w Łodzi jest Rada Miejska w Łodzi, a obowiązujące przepisy u.s.g. oraz ustawy o działalności leczniczej nie przyznają wprost organowi wykonawczemu – tu Prezydentowi Miasta Łodzi, do podejmowania, czy też wykonywania zadań związanych z oceną sytuacji ekonomiczno-finansowej SPZOZ, organem uprawnionym jest podmiot tworzący – Rada Miejska w Łodzi. Bez wpływu na powyższe stwierdzenie pozostaje zawarta w odpowiedzi na wniesioną skargę argumentacja Rady Miejskiej w Łodzi, co do braku przepisu ustrojowego, który uniemożliwiałby dokonania podziału kompetencji pomiędzy organem stanowiącym, któremu przysługują określone uprawnienia przyznane ustawą o działalności leczniczej realizowane w drodze uchwały, a organem wykonawczym, który zresztą, co wynika z statutu Miejskiego Centrum Medycznego "Górna" w Łodzi, a co nie było kwestionowane przez organ nadzoru, jest organem właściwym do podejmowania czynności z zakresu prawa pracy z kierownikiem Centrum. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę podkreślenia wymaga raz jeszcze, iż scedowanie na organ wykonawczy gminy zadań należących do organu stanowiącego gminy musi mieć wyraźne upoważnienie w treści obowiązujących przepisów, ustrojowych bądź zawartych w konkretnych ustawach, z których wynikałoby wprost upoważnienie organu wykonawczego do podejmowania określonych działań lub też upoważnienie organu stanowiącego do realizacji nałożonych nań obowiązku przez organ wykonawczy gminy. Brak takich rozwiązań prawnych skutkuje domniemanym uznaniem właściwości rady gminy, wynikającym z powołanego wcześniej art. 18 ust. 1 u.s.g. Natomiast, co do powołanego przez organ administracji argumentu wykonywania przez Prezydenta Miasta Łodzi czynności z zakresu prawa pracy wobec kierownika Miejskiego Centrum Medycznego "Górna" w Łodzi wskazać należy, iż powyższa kompetencja wynika wprost z treści art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. Bez wpływu na wynik niniejszego orzeczenia pozostaje także odwołanie się przez Radę Miejską w Łodzi do rozwiązań przyjętych przez Miasto Stołeczne Warszawa w uchwale z 16 listopada 2017 r., o wskazanym numerze, które nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru. W tym zakresie wskazać należy, iż wyrażona w art. 134 p.p.s.a. zasada niezwiązania sadu administracyjnego granicami skargi, nie upoważnia sądu do wychodzenia poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona. Powyższe oznacza, iż sąd rozpoznający daną skargę nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w inną sprawę, która była, jest albo winna być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Co więcej również wynikającą z art. 153 p.p.s.a zasada związania oceną prawną odnosi się do oceny wyrażonej w orzeczeniu sądu wydanego w sprawie w sprawie, a więc jak już wcześniej wskazano w granicach sprawy, w której została wniesiona skarga. Mając powyższe na uwadze Sąd uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 lipca 2019 r., nr XII/437/19. W przedmiocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 265). a.l.