II OSK 759/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 272/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 272/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...]. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez istnienie rozbieżności pomiędzy sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceną prawną i wspierającą ją argumentacją, a treścią sentencji zapadłego orzeczenia; b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 133 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia oddalającego skargę do WSA w sytuacji kiedy w uzasadnieniu Sąd de facto popiera stanowisko strony skarżącej; c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku wszystkich okoliczności sprawy; d) art. 145 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w związku z brakiem odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do tego co było przedmiotem sprawy i zaniechanie zbadania wszystkich zgłoszonych przez stronę skarżącą zarzutów, przyjmując bezkrytycznie, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienie zasadności skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; e) art. 138 § 2 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 7 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. i art. 6 K.p.a., art. 10 § 1 in fine K.p.a. w związku z art. 1 § 2 w zw. z art. 3 § 2 P.u.s.a., poprzez brak uwzględnienia skargi strony skarżącej i uchylenia orzeczenia organu drugiej instancji; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.; a) art. 66 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 zm.), poprzez jego błędną wykładnię; W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez istnienie rozbieżności między oceną prawną i jej argumentacją, a treścią sentencji zapadłego orzeczenia. Oddalenie skargi oznacza, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował zastosowanie przez organ odwoławczy dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Argumentacja Sądu sprowadza się zaś do wskazania przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. oraz okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy skutkujących przyjęciem, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji wynika z oceny, według której, decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy słusznie zauważył, że poza stwierdzeniem naruszenia warunków technicznych, organ powiatowy nie stwierdził nieodpowiednego stanu technicznego przewodów kominowych, czy też zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Również według Sądu, oparcie się na protokole z dnia 11 lipca 2016 r. nie stanowi o należytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Aprobatę dla decyzji kasacyjnej Sąd pierwszej instancji uzasadnił także tym, że brak jest protokołów kominiarskich lub innych opracowań technicznych, z treści których będzie wynikało przeznaczenie kanałów, poprawność ich funkcjonowania oraz ewentualnie występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Sąd dodał, że brak jest również wyjaśnienia, jaki wpływ na stwierdzone przez organ naruszenie przepisów warunków technicznych miał lub ma fakt zrealizowania nadbudowy ściany budynku przy ulicy Hożej 25A. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stwierdzone okoliczności warunkowały uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ocena prawna sformułowana przez Sąd pierwszej instancji jest więc zgodna z sentencją zaskarżonego wyroku. Analiza zawartego w skardze kasacyjnej wywodu o sprzeczności między sentencją a uzasadnieniem prowadzi do wniosku, że teza o tej sprzeczności wynika co najmniej w części z błędnego odczytania, przez wnoszącą kasację, fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wypowiedź Sądu: "W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie" odnosi się do decyzji będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, czyli jak wskazał Sąd bezpośrednio po wyartykułowaniu zakwestionowanej przez wnoszącą kasację oceny ("W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie"), kasacyjnej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Natomiast rezultatem błędnego stanowiska prawnego wnoszącej kasację jest jej twierdzenie, według którego, na skutek oddalenia skargi, postępowanie przed organem pierwszej instancji, niezależnie od stanowiska Sądu, będzie zdeterminowane wyłącznie wytycznymi MWINB. Przede wszystkim stwierdzić należy, że stanowisko materialne i procesowe wyrażone w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, nawet mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, nie ma mocy wiążącej, którą charakteryzują się prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych (art. 170 P.p.s.a.). Nadto, konieczne jest spostrzeżenie, że kompetencja organu odwoławczego do wiążącego kształtowania dalszego postępowania wynika z art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a. W myśl tego przepisu, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W chwili obecnej pamiętać trzeba, że przepis art. 138 § 2a K.p.a. został dodany po zakończeniu kontrolowanego postępowania administracyjnego. Przed nowelą z 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) wskazania mogły obejmować okoliczności faktyczne, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazania te, mające charakter faktyczny, jakkolwiek z pewnością wynikające z oceny prawnej sprawy, nie miały jednak charakteru wiążącego w dalszym postępowaniu w stopniu określonym w art. 153 P.p.s.a. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy mógł jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie mógł natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Taka ingerencja, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajdowała uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn.. akt I SA 2127/98; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1508/17). Wbrew zarzutowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkie wymagane elementy, w tym także podał podstawę rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z powyższych uwag wynika, że Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko skarżącej w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji. Rezultatem tej oceny oraz zaakceptowania tezy o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, było oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 P.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku precyzyjnie określono przedmiot sprawy, a poprzez wyjaśnienie podstawy prawnej odniesiono się do zagadnień wynikających z zarzutów odwołującej się Wspólnoty, w zakresie możliwym przy badaniu skargi na decyzję kasacyjną. W konsekwencji bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. oraz szeregu przywołanych w procesowej podstawie kasacji (pkt 2 lit. e) przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uwzględnienia skargi. W zaistniałej sytuacji procesowej, w przypadku konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, nie jest możliwe zajęcie stanowiska co do zastosowania norm prawa materialnego. Natomiast jest możliwe i wskazane odniesienie się do podniesionej w zarzucie materialnym skargi kasacyjnej kwestii wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Rozważania w tym zakresie rozpocząć należy od stwierdzenia, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego powinien być odczytywany z uwzględnieniem systematyki tej ustawy. Skoro przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 znajduje się w rozdziale poświęconym utrzymaniu obiektów budowlanych, to ma on zastosowanie do sytuacji, które są konsekwencją używania obiektu budowlanego. Warto od razu zauważyć, że nie jest wykluczone objęcie hipotezą tej normy stanów będących wynikiem czynników zewnętrznych, oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, silne wiatry i inne, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego). Należy zgodzić się z wnoszącą kasację Wspólnotą, że okoliczności wyczerpujące przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 3, co do zasady, są odmienne od stanów kwalifikowanych do art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 jest rezultatem zużycia obiektu lub uszkodzenia obiektu w warunkach wskazanych w art. 61 pkt 2. Natomiast wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 stan, w którym obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, co do zasady nie musi być wiązany z zużyciem lub uszkodzeniem obiektu, jakkolwiek okoliczności tych nie można od siebie w sposób sztuczny odrywać. Nieodpowiedni stan techniczny siłą rzeczy wiąże się z zagrożeniami, których stopień powinien być ustalony indywidualnie w każdym przypadku. Warto przy tym zauważyć, że w art. 66 ust. 1 pkt 1 jest mowa o obiekcie, który może zagrażać życiu lub zdrowiu itd., natomiast w art. 61 pkt 2 (wskazywanym jako norma do której odwoływać należy art. 66 ust. 1 pkt 3) jest mowa o uszkodzeniu obiektu mogącym spowodować zagrożenie życia lub zdrowia itd. Okoliczności wyczerpujące przesłanki wydania nakazów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, powinny być kwalifikowane indywidualnie w każdej sprawie. Ewentualny związek stanu technicznego przewodów kominowych z robotami budowlanymi wykonanymi na sąsiedniej działce powinien być oceniony w świetle obu przywołanych przepisów (art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Podkreślić jednak trzeba, że legalność rozbudowy na sąsiedniej działce nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się, także w omawianej kwestii wykładni, uchybienia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim, jak wskazano wyżej, trafnie uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w warunkach braku ustaleń, co do okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 3, mimo że przepis ten został podany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Z poprzedzających uwag wynika również, że trafna jest ocena Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą, zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Natomiast w wypowiedzi odnoszącej się do znaczenia przyczyn nieodpowiedniego stanu technicznego, Sąd powołał się na przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, w dalszym postępowaniu obowiązuje ocena prawna zawarta w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie, doprecyzowana wykładnią przedstawioną w niniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że rezultaty tej wykładni nie mogą być rozumiane jako stanowisko co do zastosowania norm prawa materialnego w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.