VIII SA/Wa 819/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. – [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w R. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 t.j. ze zm., dalej: k.p.a.) umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane przez [...] sp. z. o. o. w [...] (dalej: strona, skarżąca, spółka). Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. Wójt Gminy [...], działając na wniosek [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: inwestor), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do [...] m2, parkingiem, drogami wewnętrznymi, bilbordem reklamowym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach Nr [...], [...] i [...] w [...]. Odwołanie od decyzji wniosła skarżąca zarzucając naruszenie: 1) art. 6, 7, 8, 9, 11 k.p.a. poprzez: — nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienie sprawy z naruszeniem słusznego interesu stron postępowania, w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, — prowadzenie postępowania bez należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw będących przedmiotem postępowania oraz, — bez szczegółowego wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy. 2) art. 75 § 1 k.p.a., w z art. 80 i 85 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wskazujących na istniejącą zabudowę mieszkaniową, zastany ład przestrzenny, które przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy, przez co doszło do naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. 3) wynikającej z art. 11 k. p. a. w zw. z 107 § 3 k.p.a. zasady przekonywania poprzez wydanie niezupełnej w swej treści decyzji, 4) prawa materialnego tj. art. 59 ust 1, art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie i ustalonym stanie faktycznym. Mając na uwadze powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie wydanie decyzji w trybie art. 132 k.p.a. . Wskazaną na wstępie decyzją SKO z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. W jej uzasadnieniu podano, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy ustalając krąg stron postępowania należy stosować art. 28 k.p.a. Wobec powzięcia wątpliwości do istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej, Kolegium pismem z [...] lipca 2019 r. wezwało spółkę do jego wykazania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie przekazano kserokopię umowy przedwstępnej sprzedaży z [...] czerwca 2019 r., zawartej pomiędzy K. S. - działającym w imieniu skarżącej jako kupującym a A. [...] E. zam. [...] ul. L. [...] jako sprzedającą. Z umowy przedwstępnej wynikało, że przedmiotem jest zobowiązanie do zawarcia umowy sprzedaży części nieruchomości nie większej niż 36 m2, położonej w miejscowości [...], stanowiącej działkę ewidencyjną Nr [...] za cenę [...] zł. Kolegium ustaliło, że działka Nr [...] o powierzchni 0,08 ha bezpośrednio sąsiaduje z jedną z działek (nr [...]) objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Umowa przedwstępna sprzedaży nieruchomości lub części nieruchomości nie przenosi jednak własności tej nieruchomości lub jej części. Wobec tego uznało, że obecnie skarżąca nie legitymuje się tytułem własności do gruntu wymienionego w wyżej opisanej umowie przedwstępnej. Wyżej wymieniona spółka nie wykazała także, że jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) innej nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji lub położonej w zasięgu oddziaływania tej inwestycji. Skarżąca nie ma zatem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie ma przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, co oznacza brak legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji wójta Gminy [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zarzuciła naruszenie: a) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne jego zastosowanie w sytuacji gdy skarżący status strony posiada, b) art. 28 k.p.a. ponieważ skarżąca spółka ma interes prawny i faktyczny w toku postępowania z uwagi na fakt, że w przyszłości będzie właścicielem nieruchomości w bezpośrednim oddziaływaniu planowanej inwestycji. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, w tym zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Procesową podstawę podjętej przez organ odwoławczy decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 k.p.a., określający rodzaje decyzji wydanych w wyniku postępowania odwoławczego, a konkretnie pkt 3 tego przepisu, przewidujący możliwość wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. K.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że skoro przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec tego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. (por.: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz LEX/el. 2016, stan prawny na 5 grudnia 2016 r.). W przedmiotowej sprawie rozważenia wymaga jedynie kwestia, czy skarżąca ma interes prawny do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji, czy była uprawniona do wniesienia odwołania. Okoliczność, że skarżąca na etapie postępowania przed organem I instancji była zawiadamiana o podejmowanych czynnościach, czy też otrzymała decyzję nie zwalniało Kolegium od sprawdzenia czy odwołanie od decyzji pochodzi od strony postępowania. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a., prawo wniesienia odwołania służy tylko stronie. Stosownie z kolei do art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia1998 r., sygn. akt II SA 1355/98). Stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością (w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości) mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być w konkretnym przypadku również prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste. Należy więc przyjąć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie miał interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w tych postępowaniach administracyjnych, w których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2018 r., IV SA/Po 682/18, publ. CBOSA). Bezsporną w sprawie jest okoliczność, że skarżąca interes prawny wywodzi z zawartej w dniu [...] czerwca 2019 r. umowy przedwstępnej sprzedaży części nieruchomości nie większej niż 36 m2, położonej w miejscowości [...], stanowiącej działkę ewidencyjną Nr [...] za cenę [...] zł. Działka ta bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością inwestycyjną. Na marginesie zauważyć należy, umowa przedwstępna została sporządzona po wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem Sądu prawidłowo oceniło SKO, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji spółka nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Skutkiem prawnym zawartej umowy przedwstępnej nie jest przecież nabycie prawa rzeczowego, np. prawa własności, tylko powstanie stosunku obligacyjnego. Umowa przedwstępna stwarza wyłącznie ekspektatywę prawa rzeczowego, stąd brak jest wymaganego przez art. 28 k.p.a. interesu prawnego, który nie może być potencjalny lub hipotetyczny. Przepisy art. 389 § 1 w zw. z art. 390 § 1 i 2 k.c., które regulują instytucję prawną umowy przedwstępnej, nie są w żadnym przypadku tymi przepisami prawa materialnego, z których strona skarżąca mogłaby wywodzić w tej sprawie swój interes prawny, jak to byłoby w przypadku np. przepisu art. 140 k.c. (por. wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., II OSK 666/14; wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., II OSK 696/14; wyrok NSA z 16 maja 2017 r., II OSK 2313/15; wszystkie publ. CBOSA). Pogląd ten Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w całości podziela i przyjmuje za własny. Sąd zauważa, że o interesie prawnym skarżącej nie świadczą także powoływane przez nią w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. skutki realizacji zamierzonej inwestycji w postaci zmonopolizowania pozycji gospodarczej, doprowadzenie do upadku mniejszych przedsiębiorców funkcjonujących na tym rynku, utraty pracy przez zatrudnionych pracowników, obniżenie jakości oferowanych produktów. W powyższym piśmie prezes skarżącej stwierdził, że budowa budynku usługowo-handlowego wpłynie niekorzystnie na rozwój gospodarczy miejscowości i jako przedstawiciel grupy przedsiębiorców z miejscowości [...] wniósł o ustanowienie firmy [...] sp. z. o.o. jako strony w postępowaniu. Powołane przez skarżącego okoliczności nie mogą jednak świadczyć o jego interesie prawnym, a jedynie o ewentualnym interesie faktycznym. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 28 k.p.a., należało uznać za chybione. Stanowią one polemikę z prawidłowymi ustaleniami i oceną prawną Kolegium. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.