II OSK 1753/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1427/19 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w M. na przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. z siedzibą w M. (dalej: stowarzyszenie) na przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, zobowiązał organ do rozpatrzenia odwołania stowarzyszenia od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] grudnia 2018 r. – w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy (pkt 1). Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania opisanego w punkcie 1 (pkt 2) oraz stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo Sąd I instancji wymierzył Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska grzywnę w wysokości 1.000 zł (jeden tysiąc złotych) (pkt 4) oraz zasądził od organu na rzecz stowarzyszenia kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] grudnia 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia o nazwie "[...]". Sąd I instancji wskazał, że w dniach 8 i 17 stycznia 2019 r. wpłynęło pięć odwołań od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] grudnia 2018 r. Jedno z nich zostało wniesione przez stowarzyszenie. Sąd I instancji opisał czynności podejmowane przez organ w związku z odwołaniami innych stron postępowania, w tym zawiadomienia o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie. W dniu 21 czerwca 2019 r. organ otrzymał wezwanie stowarzyszenia do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania odwoławczego (datowane na 17 czerwca 2019 r.). Pismem z 9 lipca 2019 r. organ zwrócił się do Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni (inwestora) o uzupełnienie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, w terminie dwóch miesięcy pod rygorem rozpatrzenia sprawy w oparciu o dotychczasowy materiał dowodowy. Tego samego dnia organ po raz kolejny zawiadomił strony, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego postępowanie odwoławcze nie mogło zostać zakończone w ustawowym terminie, a nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na 13 września 2019 r. W odpowiedzi na wezwanie stowarzyszenia, organ wyjaśnił, że dwukrotne wyznaczanie nowego terminu załatwienia sprawy było spowodowane obowiązkiem uzupełnienia braków odwołań oraz prowadzonym równolegle postępowaniem zażaleniowym na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2018 r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z [...] grudnia 2018 r. Stowarzyszenie wniosło ponaglenie do organu, a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że pomimo upływu wyznaczonego terminu załatwienia sprawy (13 września 2019 r.), brak jest informacji, czy doszło do wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy. Od dnia przekazania organowi odwoławczemu ostatniego odwołania (17 stycznia 2019 r.) do daty wyroku Sądu I instancji upłynął ponad rok. Sąd I instancji podzielił stanowisko stowarzyszenia, że podjęcie pierwszych czynności po upływie miesiąca od wpływu odwołań, świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Były to czynności mające na celu uzupełnienie braków formalnych niektórych odwołań, a organ podjął je po upływie terminu z art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej: k.p.a.) i nie dochował przy tym obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. Sąd I instancji nie podzielił argumentów organu dotyczących równoległego prowadzenia postępowania w sprawie zażaleń na postanowienie organu I instancji z [...] grudnia 2018 r. o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie Sądu I instancji, brak jest związku między tymi postępowaniami. Zasadny jest także zarzut rażąco długiego okresu, po którym wezwano inwestora do uzupełnienia wniosku. Działania w tym zakresie zostały podjęte przez organ dopiero 9 lipca 2019 r., tj. po upływie sześciu miesięcy od chwili przekazania pierwszych odwołań. Oznacza to, że do chwili wniesienia skargi postępowanie odwoławcze trwało siedem miesięcy, co stanowi wielokrotne przekroczenie miesięcznego terminu załatwienia sprawy. Kolejne czynności były podejmowane przez organ w dużych odstępach czasu, w szczególności organ trzykrotnie nie dotrzymywał wyznaczanych przez siebie terminów załatwienia sprawy. Sąd I instancji uznał, że w tych okolicznościach należało stwierdzić, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przede wszystkim przez znaczne przekroczenie maksymalnego terminu do rozpatrzenia odwołania. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz maksymalną wysokość grzywny, jaka mogła być wymierzona organowi (45.850,30 zł) – Sąd I instancji uznał, że kwota 1.000 zł będzie adekwatna w okolicznościach tej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części obejmującej pkt 1, 3, 4 i 5 wniósł organ. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 149 § § pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ podkreślił, że kwestie wymagające wyjaśnienia w sprawie, w tym te podnoszone przez stowarzyszenie, uzależnione są od współdziałania z inwestorem, co uniemożliwia dochowanie miesięcznego terminu załatwienia sprawy. Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji do argumentów organu podnoszonych w odpowiedzi na skargę. Po trzecie, art. 149 § 1a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie i sprowadzają się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie rażącego charakteru stwierdzonej w tej sprawie przewlekłości postępowania oraz wyznaczonego przez Sąd I instancji terminu na załatwienie sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w tej sprawie przewlekłość postępowania miała charakter rażący oraz prawidłowo wyznaczył miesięczny termin na załatwienie sprawy (rozpoznanie odwołania). Organ podnosi przede wszystkim przesłankę skomplikowania sprawy dotyczącej decyzji środowiskowej oraz wskazuje konieczność uzyskania konkretnych informacji od inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny ma oczywiście świadomość, że sprawy kończące się wydaniem decyzji środowiskowej są sprawami skomplikowanymi, jednak żaden z przepisów k.p.a., jak i żaden przepis szczególny, nie przewiduje w związku z tym dłuższego terminu na załatwienie tego rodzaju spraw. Co więcej, opieszałość organu w tej sprawie nie polegała tylko na długim wyjaśnieniu kwestii merytorycznych związanych z odwołaniem. Nawet pierwsze, tylko formalne czynności zostały podjęte przez organ dopiero po miesiącu, a więc po upływie terminu na rozpoznanie odwołania. Ponadto, do czasu rozprawy przed Sądem I instancji, pomimo upływu ponad roku od otrzymania odwołań, sprawa nie została rozpoznana. Z akt sprawy nie wynika również, żeby organ wydał decyzję do czasu wniesienia skargi kasacyjnej. Świadczy to niewątpliwie o rażącym charakterze przewlekłości postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania nie było bowiem w żaden sposób racjonalnie uzasadnione. Na ocenę tę nie ma również wpływu powoływanie się przez organ na konieczność współpracy inwestora. Przepisy k.p.a. wyznaczają organowi konkretne terminy na załatwienie sprawy i do tych terminów powinien dostosować wezwania kierowane do inwestora. Jeżeli inwestor nie uzupełnia dokumentacji w sprawie, to powinno mieć to wpływ na treści decyzji organu odwoławczego, a nie prowadzić do bezzasadnego, rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania. Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dotyczy to przede wszystkim zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., które stanowiły podstawę zobowiązania organu odwoławczego do załatwienia sprawy w ciągu miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz do stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała charakter rażący. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ został błędnie sformułowany. Nie można bowiem zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować zaprezentowanej przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego sprawy. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił własne, prawidłowe stanowisko w sprawie, co oznacza, że nie podzielił argumentów organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę. Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. (przy czym w przypadku art. 77 k.p.a. organ nie wskazał właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu) nie miał znaczenia na tym etapie postępowania, ponieważ Sąd I instancji nie dokonywał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, ale oceniał postępowanie prowadzone przez organ pod kątem przewlekłości. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.