I SA/Go 753/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska (spr.) Asesor WSA Damian Bronowicki Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od listopada 2018 r. do kwietnia 2019 r. 1. Uchyla zaskarżoną decyzję w całości. 2. Zasądza na rzecz strony skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 446 (czterysta czterdzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] (powoływana dalej jako: "skarżąca", "Wspólnota") wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (powoływanego dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium", "SKO") z dnia [...] września 2019r. nr [...]. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Związku Celowego Gmin [...] (powoływanego dalej jako: "organ", "organ pierwszej instancji"), z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] określającą skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z terenu nieruchomości zamieszkałej, położonej w [...] oraz [...] za poszczególne miesiące od listopada do grudnia 2018 r. oraz od stycznia do kwietnia 2019 r. oraz zobowiązującą skarżącą do uiszczania, bez wezwania opłaty jak za kwiecień 2019 r. w terminie do dnia 10 każdego miesiąca, na rachunek bankowy. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny. W dniu 5 listopada 2018 r. pracownik Biura Związku Celowego Gmin przeprowadził kontrolę wypełniania przez skarżącą obowiązku selektywnego gromadzenia odpadów komunalnych pod adresem ul. [...] oraz ul. [...]. Podczas tej kontroli stwierdzono, że w pojemnikach na odpady biodegradowalne oraz na odpady szkła umieszczono odpady kartonu. Wykazane nieprawidłowości znalazły odzwierciedlenie w protokole nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. oraz dokumentacji fotograficznej. Wobec powyższego na skarżącą nałożono tzw. "żółtą kartkę" będącą ostrzeżeniem o konsekwencjach wynikających z braku wywiązywania się z zadeklarowanego przez Wspólnotę obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W wiadomości mailowej z dnia [...] listopada 2018 r. stanowiącej odpowiedź Wspólnoty na "źółte kartki" skarżąca podniosła, że ww. kontrola została przeprowadzona nierzetelnie, gdyż skontrolowano tylko działanie mieszkańców a pominięto wykonanie usług przez firmę E. Skarżąca wyjaśniła, że około miesiąc wcześniej zgłosiła organowi oraz ww. firmie, że w altanie śmietnikowej przy ul. [...] znajdują się tylko kontenery zielone opisane jako odpady pozostałe po segregacji. Zaznaczyła, że po kilku dniach wymieniono kontenery na takie jakie być powinny, jednak zielone kontenery z napisem odpady pozostałe po segregacji zostały umieszczone w drugiej altanie przy ul. [...]. Po kolejnym zgłoszeniu firma E. wymieniła kontenery na prawidłowe, jednak został jeden kontener zielony z opisem odpady pozostałe po segregacji. Do ww. pisma skarżąca załączyła zdjęcia wskazanego pojemnika. Jednocześnie podniosła, że w związku z tym wystosowanie przez organ do mieszkańców ostrzeżenia w postaci "żółtej kartki", przedstawiającej zdjęcie zielonego kontenera, nie jest uzasadnione i zażądała ściągnięcia wyżej opisanej kartki z altan śmietnikowych w trybie pilnym. W odpowiedzi na powyższą wiadomość organ wskazał, że 26 października 2018 r. do Biura ZCG wpłynęła informacja o błędnej kolorystyce pojemników na pozostałe odpady komunalne a zlecenie zmiany pojemników zostało przekazane operatorowi dnia 30 października 2018 r. organ zaznaczył, że przeprowadzona [...] listopada 2018 r. kontrola wykazała zasadność reklamacji - w altanie znajdowały się zielone pojemniki na odpady pozostałe, oraz, że operator informuje, iż obecnie pojemniki są odpowiedniego koloru. Organ wyjaśnił również, że nieprawidłowości stwierdzono w prowadzonej selektywnej zbiórce odpadów-w pojemnikach na bio i na szkło. Znajdowały się tam odpady innych frakcji. Ze względu na małą zawartość pojemnika na szkło, wykonano zdjęcie jedynie zawartości pojemnika oznaczonego naklejką "szkło". Zawartość pojemników oznaczonych "pozostałe odpady komunalne" nie była kontrolowana. Odnośnie wątpliwości co do zasadności żółtej kartki, organ poprosił o obecność w dniu [...] listopada 2018 r. o godz. 10.00, w którym wspólnie z pracownikiem E. miało być poddane kontroli wyposażenie altany oraz zawartość pojemników do selektywnej zbiórki oraz pojemników na pozostałe odpady komunalne. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. organ wszczął z urzędu wobec skarżącej postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z terenu nieruchomości zamieszkałej, położonej w [...] przy [...] za okres od listopada 2018 r. Stwierdził bowiem, że nałożona 5 listopada 2018 r. żółta kartka, będąca ostrzeżeniem o konsekwencjach wynikających z braku wywiązywania się z zadeklarowanego przez wspólnotę obowiązku selektywnego zbierania odpadów nie przyniosła zamierzonych skutków w postaci prawidłowego gromadzenia odpadów. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ włączył do akt postępowania protokoły: nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., [...], nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Zarząd Związku Celowego Gmin określił skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z terenu nieruchomości zamieszkałej, położonej w [...] przy [...] oraz [...] za listopad 2018 r. w kwocie 7 125,00 zł za grudzień 2018 r. w kwocie 7 182,00 zł; za styczeń 2019 r. w kwocie 8 184,00 zł; za luty 2019 r. w kwocie 8 140,00 zł; za marzec 2019 r. w kwocie 8 118,00 zł i za kwiecień 2019 r. w kwocie 8 030,00 zł. Jednocześnie zobowiązał Wspólnotę, do uiszczania bez wezwania ww. opłaty jak za kwiecień 2019r., w terminie do 10 dnia każdego miesiąca, na wskazany rachunek bankowy. W motywach uzasadnienia decyzji organ wyjaśnił, że na podstawie oceny całości zebranego materiału dowodowego stwierdził, że na nieruchomości położonej w [...] przy [...], mimo zapewnienia warunków technicznych i organizacyjnych do wydzielania frakcji odpadów komunalnych oraz mimo zadeklarowanego selektywnego sposobu gromadzenia odpadów, zmieszane odpady komunalne umieszczane są w pojemnikach do segregacji, a odpady selektywnej frakcji umieszczane są w pojemnikach na odpady będące pozostałością po prowadzonej selektywnej zbiórce odpadów. Powyższe, w ocenie organu, daje podstawę do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według stawki za odpady zmieszane. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że w toku postępowania, w dniach [...] marca 2019 r. oraz [...] marca 2019 r. wykonano kolejne kontrole stosowania obowiązku selektywnego gromadzenia odpadów komunalnych przez mieszkańców Wspólnoty Mieszkaniowej, które wykazały, iż odpady z frakcji papieru, tworzyw sztucznych i metali, szkła oraz odpady biodegradowalne gromadzone są wspólnie w pojemnikach koloru czarnego, przeznaczonych do gromadzenia odpadów będących pozostałością po prowadzonej selektywnej zbiórce odpadów komunalnych. Ponadto odnotowano, iż mieszkańcy zgromadzili zmieszane odpady komunalne m.in. w pojemnikach do gromadzenia odpadów papieru i odpadów z tworzyw sztucznych i metali. Odnotowano także, iż w pojemniku do gromadzenia odpadów papieru umieszczono odpad niebezpieczny - opakowanie po farbie. W ocenie organu potwierdziło to uzasadnioną ocenę organu, iż Wspólnota deklarująca selektywne gromadzenie odpadów i odpowiedzialna za jej realizację, nie zagwarantowała przestrzegania tego zobowiązania. Ustalając ilość mieszkańców zamieszkujących nieruchomość położoną w [...] przy [...], organ posłużył się danymi zawartymi w złożonych w Biurze Związku Celowego Gmin deklaracjach o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dane o ilości mieszkańców umieszczono w tabeli. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzuciła organowi naruszenie: - art. 122, 187 §1 i 191 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (powoływanej dalej jako u.u.c.p.g.) poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie podjęcie wszelkich działań zmierzających do jej dokładnego wyjaśniania, niezebranie i niewyczerpujące rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym pominięcie okoliczności związanych z wykonywaniem usług przez spółkę E. S.A. w tym dostarczania nieopisanych pojemników, dostarczenie niewystarczającej ilości pojemników; - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż istnieją uzasadnione wątpliwości, co do danych zawartych w deklaracji, zaś mieszkańcy Wspólnoty nie prowadzą selektywnej zbiórki odpadów komunalnych; - art. 9u i 9v u.u.c.p.g. w gminach w zw. z art. 379 i 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska poprzez prowadzanie kontroli bez obecności reprezentanta lub pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej oraz niezawiadomienie o terminie planowanej kontroli, - wydanie decyzji w przedmiocie wysokości opłaty za okres od listopada 2018 r., pomimo wszczęcia postępowania i zawiadomienia strony o jego wszczęciu dopiero w lutym 2018 r., - art. 6o w zw. z art. 21 §3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6q u.u.c.p.g. poprzez określenie opłaty bezterminowo, to jest za każdy miesiąc począwszy od kwietnia 2019r. w miejsce ograniczenia do tych miesięcy, za które zobowiązanie do uiszczenia opłaty już powstało, - art. 6o u.u.c.p.g. w gminach poprzez określenie Wspólnocie Mieszkaniowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze decyzji, w sytuacji gdy Wspólnota złożyła stosowną deklarację o wysokości opłaty, a w sprawie brak jest uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, jednoznaczne stwierdzenie zbierania odpadów w sposób nieselektywny (zmieszany), przy zadeklarowaniu selektywnego ich zbierania, stanowi uzasadnioną wątpliwość co do danych zawartych w deklaracji Wspólnoty obejmującej konkretny miesiąc i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji wymiarowej na podstawie art. 6o oraz art. 6q u.u.c.p.g. Daje też podstawę do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według stawki za odpady zmieszane. Kolegium stwierdziło, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w art. 120, art. 127, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej oraz, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 6o u.u.c.p.g. ani do błędów w ustaleniach faktycznych. Zdaniem Kolegium, w sprawie nie ma znaczenia podnoszona potencjalna odpowiedzialność osób trzecich, niebędących mieszkańcami Wspólnoty, za pojawienie się nieodpowiednich odpadów w niewłaściwych pojemnikach. SKO stwierdziło, że Wspólnota sama niejako na to się godziła, skoro jak sama przyznała, altany nie były zamykane na klucz. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie bezspornie ustalono, że doszło do nieselektywnej zbiórki odpadów w kontenerach a brak zachowania selekcji przekroczył ustalone przez organ kryterium incydentalności w tego rodzaju sprawach bacząc na wielokrotność. Tym samym ziściły się przesłanki do ustalenia wyższej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Kolegium nie podzieliło zarzutów skarżącej jakoby jej przedstawiciele nie byli informowani i nie dopuszczono ich do czynności prowadzonych w toku postępowania podatkowego. Przedstawiciele Wspólnoty zaznajamiali się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Z kolei fakt stwierdzenia nieselektywnej zbiórki odpadów przed 25 lutego 2019 r. nie był czynnością wykonaną w toku postępowania podatkowego, ale może stanowić asumpt do wszczęcia postępowania co też miało miejsce w sprawie. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie mógł stosować art. 123 i 190 Ordynacji podatkowej. Odnośnie naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 6 o u.u.c.p.g. Kolegium stwierdziło, że decyzja określająca opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi wydawana na podstawie ww. przepisu, ma charakter "otwarty". Oznacza to, że jeżeli nie będzie zmian danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, aktualna pozostawać będzie wysokość opłaty określona w decyzji. Ostateczna decyzja o wysokości opłaty obowiązuje "na przyszłość", tj. do czasu zmiany okoliczności, które mają wpływ na jej wymiar. Na powyższą decyzję Wspólnota wniosła skargę zarzucając organowi naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 122, 187 §1 i 191 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6q ust. 1 u.u.c.p.g. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie podjęcie wszelkich działań zmierzających do jej dokładnego wyjaśniania, niezebranie i niewyczerpujące rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym pominięcie okoliczności związanych z metodami wykonywania usług zbiórki odpadów przez spółkę E. S.A. w tym dostarczania nieopisanych pojemników, dostarczenie niewystarczającej ilości pojemników, -art. 165 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6q ust. 1 u.u.c.p.g. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie wysokości opłaty za okres od listopada 2018 r., pomimo wszczęcia postępowania i zawiadomienia strony o jego wszczęciu dopiero w lutym 2018 r., - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż istnieją uzasadnione wątpliwości, co do danych zawartych w deklaracji, zaś mieszkańcy Wspólnoty Mieszkaniowej nie prowadzą selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, - art. 233 §1 pkt 1 Ordynacji podatkowej poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 9u u.u.c.p.g. w zw. z art. 379 i 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez przeprowadzanie kontroli bez obecności reprezentanta lub pełnomocnika Wspólnoty oraz niezawiadomienie o terminie planowanych kontroli, - art. 6o w zw. z art. 21 §3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6q ust. 1 u.u.c.p.g. poprzez określenie opłaty bezterminowo, to jest za każdy miesiąc począwszy od kwietnia 2019r. w miejsce ograniczenia do tych miesięcy, za które zobowiązanie do uiszczenia opłaty już powstało, - art. 6o u.u.c.p.g. poprzez określenie Wspólnocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze decyzji, w sytuacji gdy Wspólnota złożyła stosowną deklarację o wysokości opłaty, a w sprawie brak jest uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji. Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od SKO na rzecz Wspólnoty kosztów postępowania. W ocenie skarżącej organ drugiej instancji powielił błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną uprzednio przez organ pierwszej instancji. Organ oparł się na protokołach kontroli, które były przeprowadzane bez uprzedniego zawiadamiania Wspólnoty o planowanej kontroli i bez obecności reprezentanta Wspólnoty lub jej pełnomocnika. Skarżąca zaznaczyła, że przed wszczęciem postępowania odbyło się pięć kontroli, o których nie wiedziała, i w których nie mogła uczestniczyć, a konsekwencją tego stanu rzeczy było wydanie decyzji o wysokości opłaty od listopada 2018 r., nie zaś od wszczęcia postępowania w lutym 2019 r. W ten sposób organ uniemożliwił stronie czynny udział w postępowaniu. Nadto, kontrole były przeprowadzane w poszczególnych miesiącach najwyżej dwa razy w miesiącu, stąd nie odpowiadają rzeczywistości, co do prowadzenia przez mieszkańców selektywnej zbiórki odpadów, a stwierdzone naruszenia mogły mieć jedynie charakter incydentalny. Skarżąca wskazała również, że organ odwoławczy zupełnie nie odniósł się do zarzutów dotyczących pominięcia przez organ pierwszej instancji zgłaszanych uprzednio przez reprezentantów Wspólnoty zastrzeżeń, co do jakości wykonywania usług zbiórki odpadów przez spółkę E. S.A. Wspólnota w prowadzonej uprzednio z organem pierwszej instancji korespondencji zgłaszała, iż pojemniki dostarczone przez spółkę nie były odpowiednio opisane, co utrudniało, a niekiedy uniemożliwiało segregację odpadów. Nadto, były dostarczone w za małej ilość, powodując, iż mieszkańcy zmuszeni byli do pozostawiania odpadów na podłodze altany śmietnikowej, poza przeznaczonymi do tego celu pojemnikami. W takich warunkach, zdaniem skarżącej, nie sposób wykluczyć, iż to pracownicy spółki mogli pomieszać śmieci w trakcie odbioru poszczególnego rodzaju odpadów, gdy napotykali na odpady znajdujące się poza pojemnikami. Nadto, w ocenie skarżącej, decyzja w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi winna być wynikiem prowadzonego przez organ podatkowy postępowania w sprawie, które wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania. Tymczasem postępowanie, zgodnie z doręczonym stronie w dniu 27 lutego 2019 r. postanowieniem z dnia [...] lutego 2019r. zostało wszczęte dopiero w lutym, zaś decyzja z dnia [...] maja 2019 r. określiła wysokość opłaty za okres od miesiąca listopada 2018 r., tj. wyprzedzający datę wszczęcia postępowania w sprawie. Skarżąca podniosła również, że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że decyzja ma charakter "otwarty". Tymczasem, w ocenie skarżącej, decyzja wymieniona w art. 6o u.u.c.p.g. nie jest odpowiednikiem deklaracji składanych w trybie art. 6m ust. 1 i 2 ww. ustawy i nie może określać zobowiązania, które jeszcze nie zaistniało (nie powstało). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Związku Celowego Gmin z dnia [...] maja 2019 r. określającą skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z terenu nieruchomości zamieszkałej, położonej w [...] przy [...] za poszczególne miesiące od listopada do grudnia 2018r. oraz od stycznia do kwietnia 2019 r. oraz zobowiązującą skarżącą do uiszczania, bez wezwania opłaty jak za kwiecień 2019 r. w terminie do 10 dnia każdego miesiąca, na rachunek bankowy. Spór między stronami niniejszego postępowania budzi kwestia wywiązywania się przez skarżącą w okresie od listopada 2018 do kwietnia 2019 r. z obowiązku wykonania selektywnej zbiórki odpadów, zgodnie z deklaracją z dnia [...] sierpnia 2018 r., a w konsekwencji zasadność wszczęcia wobec skarżącej postępowania i ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości wyższej, niż wynika to ze złożonej deklaracji. Zakres istotnych do ustalenia w sprawie faktów, zdarzeń i okoliczności wyznaczają przepisy prawa materialnego. Z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, dla oceny praw i obowiązków skarżącej miarodajne są przepisy u.u.c.p.g według stanu na dzień złożenia deklaracji oraz nowelizacja tej ustawy, dokonana ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz.1579). Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g gminy obowiązane są do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których mieszkają mieszkańcy. W myśl art. 3 ust. 2a u.u.c.p.g., w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Według art. 6h właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie do treści art. 6 ust. 2 rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1. Z kolei zgodnie z ust.4 tego przepisu rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, stosuje wyższe stawki, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Pojęcia odpadów komunalnych oraz selektywnego zbierania odpadów zostały zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 7 i pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa o odpadach"), do której stosowania w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w u.u.c.p.g. odsyła art. 1a tej ustawy. Selektywne zbieranie, według definicji ustawowej, to zbieranie, w ramach którego strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami. Zasadą jest, że odpady zbiera się w sposób selektywny (art. 23 ust. 1 ustawy o odpadach). Przy czym gminę obciąża obowiązek wynikający polegający na określeniu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym m.in. zasad dotyczących selektywnego zbierania odpadów (art. 4 u.u.c.p.g.). Wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalana jest na podstawie deklaracji. Stosownie bowiem do treści art. 6m ust. 1 u.u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. (art. 6o ust. 1 u.u.c.p.g.). Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji, o której mowa w ust. 1, obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty (art. 6o ust. 2 u.u.c.p.g.). Po doręczeniu decyzji, o której mowa w ust. 1, złożenie deklaracji nie jest dopuszczalne, jeżeli nie następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, w tym stawki opłaty (ust. 3 art. 6o u.u.c.p.g.). Właściciel nieruchomości wobec którego została wydana decyzja, o której mowa w ust. 1, w przypadku zmiany danych jest obowiązany do złożenia deklaracji, dotyczy to również przypadku zmiany stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6o ust. 4 u.u.c.p.g.). W rozpoznawanej sprawie pracownik Związku Celowego Gmin w dniu [...] listopada 2018 r. przeprowadził kontrolę wypełniania przez skarżącą obowiązku selektywnego gromadzenia odpadów komunalnych pod adresem ul. [...] oraz ul. [...]. Podczas tej kontroli stwierdzono, że w pojemnikach na odpady biodegradowalne oraz na odpady szkła umieszczono odpady kartonu. Wykazane nieprawidłowości znalazły odzwierciedlenie w sporządzonym protokole nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. oraz dokumentacji fotograficznej a na Wspólnotę nałożono tzw. "żółtą kartkę" będącą ostrzeżeniem o konsekwencjach wynikających z braku wywiązywania się z zadeklarowanego obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Ponowne kontrole, przeprowadzono w dniach [...] grudnia 2018 r., [...] stycznia 2019 r., [...] lutego 2019 r. oraz [...] lutego 2019 r. Z załączonych do akt protokołów z tych kontroli wynika, że wykazały one "niewielkie nieprawidłowości w zakresie selektywnego zbierania odpadów. W tych okolicznościach zgodzić się należy organem, że przeprowadzone przez organ czynności mogły stanowić asumpt do wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wyjaśnić bowiem należy, że w art. 6o u.u.c.p.g. ustawodawca ustanowił specjalny tryb weryfikacji deklarowanych danych, a przesłanka uzasadnionych wątpliwości dotyczy także sytuacji, w której organ ma wątpliwości czy odpady zbierane są sposób selektywny. Przesłanka "uzasadnionych wątpliwości" co do danych zawartych w deklaracji wyznacza zakres materiału dowodowego gromadzonego w tym postępowaniu, a ustawodawca zawarł znacznie niższy poziom pewności co do zaistnienia określonego stanu faktycznego (np. nieselektywna zbiórka odpadów), uzasadniający wszczęcie postępowania w tym trybie (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Po 105/19 oraz powołane tam orzecznictwo; wszystkie cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy te "wątpliwości" powstały w związku ze stwierdzonymi "niewielkimi nieprawidłowościami w zakresie selektywnego zbierania odpadów. Jednak wymaga podkreślenia, że czym innym jest powzięcie wątpliwości, a stwierdzeniem, że selektywna zbiórka nie jest prowadzona. Chybiony jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organ art. 165 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6q ust. 1 u.u.c.p.g. W postanowieniu z dnia [...] lutego 2019 r. o wszczęciu postępowania w sprawie organ poinformował bowiem stronę, że dotyczy ono okresu od 1 listopada 2018 r. W tym miejscu wyjaśnić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 6o u.u.c.p.g., która zastępuje deklarację (niezłożoną lub wadliwą), co do zasady obowiązuje "na przyszłość", tj. do czasu zmiany okoliczności, które mają wpływ na jej wymiar. Organ ma uprawnienia do określenia w decyzji stawki miesięcznej i daty początkowej jej obowiązywania, nie ma natomiast uprawnień do określenia czasu w jakim określona stawka ma obowiązywać, okres ten bowiem został określony w ustawie. Nie można jednak tracić z pola widzenia istotnej okoliczności, że w tym postępowaniu organ bada czy istnieją rozbieżności deklarowanych danych z rzeczywistym stanem faktycznym. W wypadku stwierdzenia rozbieżności organ zobowiązany jest ustalić prawidłową wysokość opłaty za okresy, w którym powstał i uległ konkretyzacji obowiązek jej uiszczenia. Z tego punktu widzenia należy uznać za dopuszczalne określenie wysokości "opłaty wstecz" za okresy, co do których potwierdziły się wątpliwości organu odnośnie danych zawartych w złożonej deklaracji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia17 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Po 111/19 oraz powołane w nim orzecznictwo). Jednak jak już wcześniej wskazano, aby ustalić "opłaty wstecz" należy potwierdzić powstałe wątpliwości, nie jest wystarczające by same wątpliwości stanowiły podstawę do ustalenia, że faktycznie gromadzenie odpadów nie odbywało się w sposób selektywny. Niezależnie jednak od powyższego postępowanie prowadzące do wydania decyzji określającej opłatę winno być przeprowadzone przez organ z poszanowaniem zasad określonych w Ordynacji podatkowej. Zgodnie bowiem z art. 6q ust. 1 u.c.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. Prowadząc postępowanie organ winien zatem podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym (art. 122 Ordynacji podatkowej), zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej) Zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 123 § 1Ordynacji podatkowej). A także wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 124 § 1). Zaś uzasadnienie wydanej przez organ decyzji winno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, natomiast uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej). W ocenie Sądu analiza akt niniejszej sprawy oraz lektura decyzji organów obu instancji wskazuje, że przeprowadzone przez organy w niniejszej sprawie postępowanie narusza ww. zasady a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w aktach administracyjnych brak jest powołania się na dowody które w dawały by podstawę do stwierdzenia, że w poszczególnych miesiącach od listopada 2018 r. do kwietnia 2019 r. Skarżąca nie prowadziła selektywnego gromadzenia odpadów. Przypomnieć należy, że po otrzymaniu, na skutek pierwszej kontroli organu, tzw. żółtej kartki skarżąca zakwestionowała przeprowadzoną kontrolę podnosząc, iż skontrolowano tylko działanie mieszkańców a pominięto wykonanie usług przez firmę E. Skarżąca zwróciła uwagę na zgłaszane uprzednio nieprawidłowości dotyczące kolorów i oznaczeń dostarczanych przez tę firmę pojemników na odpady. Organ potwierdził tę okoliczność wskazując, że reklamacja strony jest zasadna. Niemniej jednak zupełnie pominął ten fakt wydając skarżącej decyzję w przedmiocie określenia opłat, pomimo, iż decyzja ta dotyczy także okresu objętego ową reklamacją. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika czy zgłaszane przez stronę nieprawidłowości miały jakikolwiek wpływ na określenie spornej opłaty. W tych okolicznościach nie można podzielić wniosku Kolegium, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż zapewniono stronie właściwe warunki techniczne i organizacyjne do selektywnego gromadzenia odpadów, przynajmniej jeżeli chodzi o listopad. Organ w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się w tym zakresie do zarzutów Strony. Z tego też względu nie sposób ocenić czy te kwestie były brane pod uwagę przy ustaleniu stanu faktycznego, czy zdaniem organu miały/ mogły mieć one wpływ na prowadzenie selektywnego gromadzenia odpadów. Ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów kontroli wynika, że za każdym razem stwierdzono jedynie "niewielkie nieprawidłowości". Co prawda ustawodawca nie wprowadził żadnej regulacji pozwalającej na stwierdzenie, że selektywna zbiórka odpadów ma miejsce również wtedy, kiedy określona (np. przeważająca) część odpadów jest prawidłowo umieszczana w kontenerach przeznaczonych na zbieranie określonej frakcji, podczas gdy w odniesieniu do pozostałej części wymóg ten nie jest zachowany. Co do zasady, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 24 ustawy o odpadach - przez selektywne zbieranie rozumie się zbieranie w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami. Niemniej jednak z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ustalił zasady, pozwalające na jakieś odstępstwa od zasady segregowania odpadów. Kolegium (a wcześniej organ I instancji) stwierdziło bowiem, że "brak zachowania selekcji przekroczył ustalone przez organ kryterium incydentalności w tego rodzaju sprawach bacząc na wielokrotność" (str. 9 zaskarżonej decyzji). Organ nie wyjaśnił natomiast jakie odstępstwa przyjął za dopuszczalne. Tym samym nie sposób ocenić czy zostały one przez stronę faktycznie przekroczone, skoro nawet z treści protokołów sporządzonych przez organ I instancji wynika, że "kontrola wykazała niewielkie nieprawidłowości w zakresie selektywnego gromadzenia odpadów komunalnych". To z kolei uniemożliwia stwierdzenie czy gromadzenie odpadów przez Skarżącą w poszczególnych miesiącach odbywało się w sposób selektywny czy też nie. W tych okolicznościach trafny okazał się zarzut skarżącej związany z naruszeniem przez organ art. 122, 187 §1 i 191 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6q ust. 1 u.u.c.p.g. Nadto, ocenie Sądu, z akt sprawy nie wynika jaki charakter miały dokonywane przez organ pierwszej instancji kontrole. Czy stanowiły one jedynie dowód uzupełniający na sygnalizowane wcześniej przez podmiot odbierający odpady uchybienia czy też stanowiły kontrolę, o której mowa w art. 9u. u.u.c.p.g. Okoliczność ta ma istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości działań organu w zakresie stwierdzenia czy rzeczywiście gromadzenie odpadów nie odbywało się w sposób selektywny, czy tylko mogły być podstawą do powzięcia wątpliwości co do prawidłowości złożonej deklaracji. Przypomnieć należy, że zgodnie z ww. przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzanych przez organ I instancji czynności Wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy (ust.1 art. 9u u.u.c.p.g.). Do kontroli, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy art. 379 i art. 380 ustawy Prawo ochrony środowiska (ust. 2). Stosownie do treści ust. 2 art. 379 ww. ustawy organy, o których mowa w ust. 1, mogą upoważnić do wykonywania funkcji kontrolnych pracowników podległych im urzędów marszałkowskich, powiatowych, miejskich lub gminnych lub funkcjonariuszy straży gminnych. Z kolei po myśli art. 380 ustawy Prawo ochrony środowiska z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanego podmiotu lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Protokół podpisują kontrolujący oraz kierownik kontrolowanego podmiotu lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu zastrzeżenia i uwagi wraz z uzasadnieniem (ust. 2). W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanego podmiotu lub kontrolowaną osobę fizyczną kontrolujący umieszcza o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może, w terminie 7 dni, przedstawić swoje stanowisko na piśmie wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, staroście lub marszałkowi województwa (ust. 3). Z treści tych przepisów nie wynika obowiązek przeprowadzenia kontroli w obecności kontrolowanego, jednak niezbędnym jest doręczenie kontrolowanemu protokołu z tej kontroli Uzasadnienia decyzji organów obu instancji sugerują jakoby kontrola wypełniania przez skarżącą obowiązku selektywnego gromadzenia odpadów została przeprowadzona z inicjatywy organu. W takiej sytuacji, zgodnie z ww. przepisami organ winien doręczyć stronie protokóły z przeprowadzonych kontroli. Tym czasem z akt sprawy nie wynika aby obowiązek ten został przez organ zrealizowany. Na protokołach kontroli (przeprowadzonych przez organ zarówno przed wszczęciem postępowania w sprawie jak i po tej dacie) widnieje bowiem jedynie podpis osoby dokonującej kontroli. Brak w aktach jakiejkolwiek informacji czy protokół został kontrolowanej doręczony. Brak jest więc dowodu, że przeprowadzone przez organ kontrole odbywały się w trybie art. 9 u u.u.p.c.g. Ponadto Strona w takiej sytuacji (brak doręczenia protokołu, informacji o przeprowadzonych czynnościach) nie miała żadnego sygnału o stwierdzonych nieprawidłowościach w zakresie gromadzenia odpadów w sposób selektywny w poszczególnych miesiącach od listopada 2018 r. do lutego 2019 r. (do czasu wszczęcia postępowania). To z kolei uniemożliwiło Stronie podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie nieprawidłowości lub ich wyjaśnienie. W aktach sprawy znajduje się wydruk wiadomości mailowej skierowanej przez skarżącą do organu - odpowiedź na tzw. żółtą kartkę" - w której wskazuje ona na uchybienia kontroli, podczas której pominięto wykonanie usług przez firmę odbierającą odpady oraz na fakt, korespondencji z tą spółką odnośnie umieszczania w altanach śmietnikowych skarżącej kontenerów o niewłaściwych kolorach. Znajduje się również pismo, w którym organ "odnośnie wątpliwości co do żółtej kartki" zwraca się do strony o obecność w dniu [...].11.2018 r., gdzie wspólnie z pracownikiem firmy E. miano skontrolować wyposażanie altany oraz zawartość pojemników. Natomiast brak jest dokumentu wskazującego, że takie spotkanie się odbyło i co podczas niego ustalono. Z akt sprawy nie wynika również czy firma E. odebrała w spornym okresie od skarżącej odpady w innej postaci niż przez nią zadeklarowana. Zaznaczyć należy, że kwalifikacji odpadów dokonuje podmiot przyjmujący te odpady. Ten też podmiot potwierdza ostatecznie fakt selektywnego zbierania odpadów (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II FSK 1211/15). Z akt nie wynika, czy firma odbierająca odpady odmówiła odbioru odpadów gromadzonych selektywnie, jeżeli tak to w jakim okresie, czy był to incydentalny przypadek, czy jest na taką odmowę przyjęcia odpadów segregowanych dowód. To niewątpliwie mogłoby stanowić potwierdzenie, że Skarżąca nie prowadziła selektywnego gromadzenia odpadów. Takich dowodów w aktach niniejszej sprawie brak, nie ma również w tym zakresie słowa w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu jawiące się w aktach sprawy wątpliwości w tym zakresie winny zostać przez organ wyjaśnione. Mają one znaczenie do oceny czy złożona przez Stronę deklaracja w zakresie sposobu gromadzenia odpadów w poszczególnych miesiącach od listopada 2018 r. do kwietnia 2019 r. - była prawidłowa. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjny - w ocenie Sądu - jest niewystarczający do uznania, że w okresie od listopada 2018 r. do kwietnia 2019 r. Strona nie prowadziła selektywnego gromadzenia odpadów, a tym samym że złożona w poszczególnych miesiącach deklaracja co do sposobu gromadzenia odpadów jest nieprawidłowa. Sąd ma świadomość, że prawidłowa segregacja odpadów jest niezbędna dla osiągniecia niezwykle istotnego celu jakim jest ochrona środowiska. Tym samym podmioty wytwarzające odpady winny dokładać należytej staranności w dopełnianiu tego obowiązku. Niemniej jednak należy mieć również na uwadze, że przepisy dotyczące segregacji odpadów w przeciągu ostatniego czasu ulegają znacznym zmianom a wprowadzone na ich podstawie zasady segregacji powodują wiele trudności w ich prawidłowym stosowaniu (tj. zaszeregowaniu danego odpadu do określonego pojemnika). Z tego też względu w tej początkowej fazie zmian w dbałości o prawidłową segregację odpadów istotnym elementem jest prawidłowe oznaczanie pojemników (zarówno co do ich ustalonego koloru jak i opisu). Nieprawidłowości w tym zakresie mogą bowiem przyczynić się wadliwej zbiórki. Istotne jest również jasne określenie zasad obowiązujących na terenie danej gminy dotyczących nie tylko samej zbiorki odpadów ale także jej kontroli. Organ w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił tych zasad, nie wyjaśnił również "kryterium incydentalności" które niewątpliwie do tych zasad ma odniesienie. Mając powyższe na uwadze, w szczególności brak odniesienia się w decyzji do kwestii podnoszonych przez Stronę w zakresie nieprawidłowego oznaczenia pojemników, brak w wyjaśnienia "kryterium incydentalności" czy kryterium to odnosi się do jednorazowego stwierdzenia nieprawidłowości, czy "limit" tych nieprawidłowości określony jest w zakresie każdego wywozu, miesięcznie czy też określony jest w inny sposób – uniemożliwia ocenę prawidłowości podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Ponadto z akt nie wynika, czy ostatecznie stwierdzone przez organ nieprawidłowości spowodowały, ze wywóz odpadów zgłoszonych jako segregowane odbył się jako wywóz odpadów zmieszanych, co niewątpliwie mogło by potwierdzać tezę organu o niewłaściwym sposobie zadeklarowania sposobu gromadzenia odpadów. Dokumenty znajdujące się w aktach, jak i treść uzasadnienia decyzji są niewystarczające do stwierdzenia, że w okresie od listopada 2018 r. do kwietnia 2019 r. Skarżąca nie prowadziła selektywnej zbiorki odpadów. Stwierdzone w sprawie uchybienia uzasadniają zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a w przypadku uznania, iż wymagało by to przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Z kolei o zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.