II SAB/Wa 459/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: odrzucić skargę B. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem przedstawienia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) – dalej PwKAS. Wniosła o stwierdzenie istnienia bezczynności po stronie Dyrektora Krajowej Izby Administracji Skarbowej w związku z faktem braku przedstawienia skarżącej propozycji służby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Krajowej Izby Administracji Skarbowej w [...], wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] przedstawił stronie propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Skarżąca w dniu [...] maja 2017 r. złożyła oświadczenie o jej przyjęciu, po czym stała się członkiem korpusu służby cywilnej. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia zawierającej jej zdaniem decyzję o zwolnieniu ze służby z wnioskiem o uchylenie decyzji i pozostawienie jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. Strona wezwała również Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o oddalenie skargi. W ocenie organu złożenie propozycji zatrudnienia pracownikowi powinno być oceniane jako akt o charakterze cywilnoprawnym. Analogicznie więc powinno się traktować propozycje składane funkcjonariuszom. O zakwalifikowaniu tego rodzaju aktu do określonego zbioru nie przesądza status adresata w chwili otrzymania propozycji lecz jej treść i wynikające stąd konsekwencje polegające na możliwości przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z powyższego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ściśle określonych przez ustawę i tylko w zakresie, w jakim służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem, aby możliwym było zaskarżenie bezczynności organu mającej polegać na braku przedłożenia propozycji służby, konieczne jest przesądzenie, że wskazana propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, stanowi akt, o którym mowa w art. 3 P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy skarżąca otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] pisemną propozycję pracy z dnia [...] maja 2017 r. na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, określającą warunki zatrudnienia na stanowisku [...]. Skarżąca, jak wskazuje widniejąca na pisemnej propozycji zatrudnienia adnotacja, propozycję otrzymała w dniu [...] maja 2017 r. Podkreślić należy, że propozycje zatrudnienia/służby przedstawiane w oparciu o art. 165 ust. 7 powołanej wyżej ustawy nie są władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjętą na podstawie i w celu konkretyzacji generalno - abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończącym administracyjne postępowanie jurysdykcyjne (decyzje, postanowienia) w sposób o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Propozycja określająca nowe warunki służby, czy postępowanie w sprawie jej złożenia, nie mieści się w hipotezie wskazanych powyżej przepisów. Propozycja taka stanowi bowiem skierowaną do funkcjonariusza (pracownika) ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2826/17 - dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że także propozycja pełnienia służby wymaga dopełnienia w postaci jej przyjęcia przez funkcjonariusza (pracownika). Wskazuje na to art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zgodnie z którym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji ustalającej warunki pełnienia służby przysługuje w terminie 14 dni - od dnia przyjęcia - propozycji. W tym kontekście należy szczególnie zaakcentować fakt, że bieg terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie rozpoczyna się z chwilą doręczenia propozycji (jak ma to miejsce w przypadku doręczenia władczego, jednostronnego oświadczenia woli organu jakim jest decyzja – art. 129 § 2 K.p.a.), ale z chwilą przyjęcia propozycji. Do czasu przyjęcia propozycji pozostaje ona zatem jedynie ofertą, która nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Do zachowania ciągłości służby, o czym mowa w art. 169 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dojdzie zatem tylko wówczas, gdy adresat propozycji służby ją przyjmie. Złożenie propozycji służby, która może zostać przedstawiona zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi (art. 165 ust. 7 tej ustawy) jest czynnością przygotowawczą, która sama nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem forma decyzji administracyjnej nie została przez ustawodawcę przewidziana dla propozycji służby. Propozycja służby nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1367/97, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 8/10 i z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2968/13, dostępne j.w.). Ponadto, dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego. Bezsporne jest, że przedstawiana funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja nie ustala, nie potwierdza, ani nie stwierdza uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Dlatego też przedstawiana funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2989/17, dostępne j.w.). Propozycja służby nie ma charakteru władczego, bowiem jakiekolwiek jej skutki prawne uzależnione są od woli – nie organu – a adresata tej propozycji. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Ulega ona zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2989/17). Propozycja warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność (akt) organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny. Nieprzedstawienie zatem oferty nie mieści się w katalogu spraw poddanych właściwości sądów administracyjnych w art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947); zwanej dalej ustawą o KAS. Natomiast z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wynika wyłączenie właściwości tych sądów w sprawach związanych z podległością służbową między przełożonymi i podwładnymi. Nieprzedstawienie propozycji służby nie stanowi żadnego z przypadków, w których droga sądowoadministracyjna byłaby dopuszczalna (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 92/17, dostępne j.w.). Reasumując należy stwierdzić, że P.p.s.a. wyklucza możliwość rozpoznania skargi na bezczynność w przedmiocie złożenia propozycji służby. Żądana przez skarżącego czynność organu w postaci przedstawienia propozycji służby nie mieści się bowiem w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Właściwość sądu administracyjnego w tej sprawie nie wynika również z żadnego przepisu szczególnego – art. 3 § 3 P.p.s.a. Podkreślić należy, że badając dopuszczalność złożonej skargi Sąd miał na uwadze, że przepisy wprowadzające KAS, które weszły w życie z dniem 1 marca 2017 r. w sposób kompleksowy uregulowały zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w art. 165 i następnych. Z przepisów tych wynika, że jedynie przyjęta przez adresata propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej (art. 169 ust. 4). Nie ulega jednak wątpliwości, że w art. 169 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS mowa o konkretnej propozycji służby złożonej - funkcjonariuszowi - i to w kontekście warunków ciągłości jego służby. Jednocześnie jednak ustawodawca pozostawił uznaniu organu swobodę w zakresie przedłożenia i treści propozycji składanych zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom. Podkreślić należy, że obowiązek złożenia oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji dotyczy zarówno propozycji służby, jak i zatrudnienia. Nie można zatem przyjąć, że sama propozycja służby, której złożenia oczekiwałby skarżący kształtowałaby sferę jego praw czy obowiązków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. IV SAB/Gl 299/17, dostępne j.w.). Zatem, aby można było uznać, że organ administracji pozostaje w bezczynności musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Wbrew twierdzeniom skarżącej, z przywołanych wyżej przepisów nie wynika obowiązek organu wydania w stosunku do dotychczasowych funkcjonariuszy decyzji dotyczącej nowych warunków służby, z czym wiąże on bezczynność organu w tym zakresie. Przeczy temu treść przepisów ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, z których wynika możliwość alternatywnego przedstawienia funkcjonariuszom propozycji służby, zatrudnienia, bądź też brak przedstawienia którejś z propozycji. Nieprzedstawienie zaś dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji służby (ograniczenie się do propozycji pracy) nie stanowi żadnego z wymienionych przypadków, w którym droga sądowoadministracyjna byłaby dopuszczalna (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 103/17, dostępne j.w.). Ponadto należy podkreślić, że z art. 277 ustawy o KAS wynika generalna właściwość sądów powszechnych w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, a właściwość sądów administracyjnych została enumeratywnie wskazana w art. 276 ustawy o KAS. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.