VI SA/Wa 2304/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi L. Sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej L. Sp. j. z siedzibą w [...] kwotę 1 062 (jeden tysiąc sześćdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] kwietnia 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" bez wymaganego przepisami Udp zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...] oraz [...] kwietnia 2019 r. potwierdziły funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. Zarząd Dróg Miejskich zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie z dnia [...] kwietnia 2019 r. poinformował spółkę, że przed wydaniem decyzji może - zgodnie z art. 10 kpa - zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Spółka w dniu 17 kwietnia 2019 r. nadesłała pismo w którym poinformowała, że baner został powieszony na płoci za zgodą właścicielki posesji. Strona nie była świadoma, że przedmiotowa reklama może znajdować się w obrębie pasa drogowego. Wskazano, że reklama została usunięta - dołączono dokumentację fotograficzną. Decyzją z dnia[...] maja 2019r. nr [...] Prezydent [...] działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), na podstawie uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) wymierzył karę pieniężną dla L. SPÓŁKA JAWNA z siedzibą w [...] za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...] w dniach [...] kwietnia 2019 r. – [...] kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o powierzchni 7,80 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi oraz ustalił karę pieniężną w wysokości 4 040,40 zł obliczonej jako iloczyn: powierzchni reklamy, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust 2, 2a lub 2c, a także z przekroczeniem terminu lub o powierzchni większej niż określone w zezwoleniu lub umowie jw. zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Organ wskazał, że w opisanym przypadku wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn niżej wymienionych wartości: 1. powierzchni reklamy: - 7,80 m2 2. stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych - stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie Uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych... poz. 21 b załącznika Nr 3 dla drogi powiatowej - reklamy ciemne o powierzchni przekraczającej 3 m2 do 9 m2 włącznie: - 3,70 zł x 10 = 37,00 zł 3. liczby dni zajęcia pasa drogowego (03 kwietnia 2019 r. - 16 kwietnia 2019 r.): - 14 dni i wynosi: 7,80 nr x 37,00 zł x 14 dni = 4 040,40 zł. Pismem z dnia 4 czerwca 2019r. L. sp. j. w [...], wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], podnosząc, że doszło do naruszenia: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego oraz podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. pominięcia okoliczności wskazanych w pisemnych wyjaśnieniach strony w piśmie z dnia 17 kwietnia 2019 r., - art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez L. sp. j. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] w rejonie posesji nr [...] w dniach [...] kwietnia 2019 r. – [...] kwietnia 2019 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o pow. 7,80 m2 w wysokości 4.040,40 zł, orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] w rejonie posesji nr [...] w dniach [...] kwietnia 2019 r. – [...] kwietnia 2019 r. W aktach sprawy znajduje się protokół nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz karta kontroli z dnia [...], [...] i [...] kwietnia 2019 r., a także dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie reklamy. Podczas ww. kontroli stwierdzono funkcjonowanie reklamy w pasie drogowym oraz brak reklamy w dniu [...] kwietnia 2019 r. Pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego przez reklamę dokonano podczas oględzin w dniu [...] kwietnia 2019 r. Wykonany podczas kolejnych kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w okresie od dnia [...] kwietnia 2019 r. do dnia [...] kwietnia 2019 r. Podczas każdej z kontroli reklama znajdowała się przy tym samym obiekcie budowlanym, na tej samej wysokości nad poziomem gruntu. Organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej, z których wynika, że działka, na której była usytuowana reklama, oznaczona nr [...], stanowi użytek drogowy. W materiale dowodowym znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika zatem, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Organ opisał ponadto sposób wyliczenia kary pieniężnej. Pismem z dnia 14 października 2019r. L. sp.j. w [...] zarzucając: 1. naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego, w tym przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety, celem ustalenia położenia ogrodzenia, na którym zawisła przedmiotowa reklama; 2. naruszenie § 21 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1183) poprzez uznanie złożonej do akt postępowania mapy jako aktualnej, pomimo że nie została ona opatrzona klauzulą, której wzór określa załącznik nr 5 do ww. rozporządzenia; 3. naruszenie art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 8 § 1 kpa, art. 9 kpa oraz art. 10 § 1 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie ustaleń poczynionych w związku z czynnościami kontrolnymi przeprowadzonymi bez umożliwienia stronie udziału w tych czynnościach oraz przed formalnym zawiadomieniem strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a w rezultacie nałożenie na skarżącego kary za okres przed dniem tego zawiadomienia; 4. naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zajęcie pasa drogowego polega na powieszeniu reklamy na istniejącym ogrodzeniu; 5. naruszenie pkt 14 lit b) załącznika nr 3 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu obliczenia wysokości kary nałożonej na podstawie tej pozycji załącznika. Mając powyższe na uwadze spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także przyznanie skarżącemu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa W uzasadnieniu strona rozwinęła podniesione zarzuty podkreślając, że na organie prowadzącym postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia kary spoczywa obowiązek ustalenia następujących okoliczności: faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, okresu czasu, w którym miało miejsce zajęcie oraz powierzchni zajęcia. Ustalenie wskazanych okoliczności musi odbywać się przy zastosowaniu reguł zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego co do prowadzenia postępowania dowodowego i przy pomocy środków dowodowych przewidzianych przepisami kpa. Strona skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie organy obydwu instancji ustaliły, że przedmiotowa reklama zawisła w obrębie pasa drogi na następującej podstawie: po pierwsze, do akt postępowania dołączono wypis z rejestru gruntów oraz wydruk z mapy zasadniczej, zawierające informacje o położeniu działki nr [...], po drugie, na wydruku z mapy zasadniczej dokonano oznaczenia przebiegu granicy pasa drogowego (kreska naniesiona kolorem zielonym); po trzecie, na wydruku z mapy zasadniczej dokonano odręcznego oznaczenia położenia reklamy względem granicy pasa drogowego (kreska naniesiona kolorem czerwonym). Zdaniem skarżącej wnioskowanie o istnieniu podstaw do wymierzenia kary pieniężnej w oparciu o ww. przesłanki jest niezgodne z przepisami prawa i obarczone wadą proceduralną albowiem urzędnik nanoszący odręczne oznaczenia na mapie nie podjął żadnych działań zmierzających do zweryfikowania rzeczywistego położenia ogrodzenia, na którym zawisł baner reklamowy spółki. Takich czynności nie przeprowadzono także w związku ze sporządzeniem protokołu z kontroli pasa drogowego z dnia [...] kwietnia 2019r., a następnie także w toku postępowania przed organem II instancji. W rezultacie, w ocenie strony skarżącej, w aktach sprawy nie znajduje się dowód, z którego w sposób jednoznaczny wynikałoby, iż konstrukcja utrzymująca reklamę faktycznie zlokalizowana jest w pasie drogowym, a w konsekwencji - że sama reklama także się tam znajduje. Działania podjęte w toku instancji odwoławczej tylko połowicznie przysłużyły się kompleksowości wyjaśnień w tym zakresie. Sam fakt uzyskania kopii mapy zasadniczej oraz ustalenie, gdzie przebiega granica pomiędzy działką przeznaczoną pod drogę, a inną posesją, nie przesądza o tym, że baner został umiejscowiony w strefie objętej rygorem art. 40 ustawy o drogach publicznych. Uzasadnionych wątpliwości nie wyjaśnia przy tym odręczne oznaczenie wykonane na mapie przez osobę, która realizowała czynności organu I instancji w związku z toczącym się postępowaniem. Brak wiedzy co do rzeczywistej lokalizacji ogrodzenia ma kluczowe znaczenie w sprawie. Skarżący bowiem nie był informowany przez właściciela posesji, jakoby parkan wykraczał poza teren prywatnej działki. Celem potwierdzenia rzeczywistej lokalizacji ogrodzenia należało przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, w tym obejmujące ewentualne dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety. Tylko taka osoba, dysponująca odpowiednimi kwalifikacjami, mogłaby ostatecznie stwierdzić, czy ogrodzenie znajduje się gdzie indziej, niż na prywatnej działce, do której miałoby chronić dostępu. Ponadto skarżąca wskazała, że akta postępowania dowodzą, że w okresie, za który naliczono karę przeprowadzone zostały dwie kontrole zajęcia pasa drogowego, tj. w dniach [...] i [...] kwietnia. O żadnej z tych czynności nie zawiadomiono skarżącego i obydwie z nich zostały dokonane jeszcze przed formalnym poinformowaniem spółki o wszczęciu postępowania administracyjnego. Przedstawiciele skarżącego nie uzyskali nie tylko prawa do udziału w czynnościach, ale także ustosunkowania się do ich przebiegu, a w szczególności podjęcia natychmiastowej reakcji na ujawnione naruszenia. Korespondencja znajdująca się w aktach sprawy dowodzi przy tym, że skarżący zareagował na fakt prowadzenia postępowania niezwłocznie po otrzymaniu stosownej korespondencji usuwając przedmiotową reklamę. Intencją strony było zatem natychmiastowe wstrzymanie stanu naruszenia prawa. Można w tej sytuacji przyjąć, iż wcześniejsze powiadomienie strony o ujawnieniu sytuacji grożącej sankcją finansową, wywołałoby podobną reakcję skarżącego. Okres objęty sankcją finansową pokrywa w całości czas pomiędzy skierowaniem zawiadomienia do skarżącego a odbiorem pisma przez stronę. Okazuje się zatem, że kalkulacja kary w korelacji z zasadą zaufania obywatela do organów administracji, tj. od chwili poinformowania o ujawnionym naruszeniu, miałaby istotny wpływ na ostateczną wysokość należności. Strona skarżąca odniosła się także do treści protokołu z kontroli pasa drogowego z dnia [...] kwietnia 2019r. w którym stwierdzono, że podczas kontroli poinformowano osobiście właściciela przedmiotowej reklamy M. W. o fakcie zajęcia trenu pasa drogowego oraz konsekwencjach z tego wynikających. Zdaniem skarżącej spółki powyższe stwierdzenie jest nieprecyzyjne, bowiem w dniu przeprowadzenia kontroli nie doszło do osobistego spotkania kontrolera z przedstawicielem skarżącego. M. W. odebrał w tym dniu telefon od nieznanej mu osoby, która zawiadomiła o rzekomym, nielegalnym wywieszeniu reklamy. Przedstawiciel skarżącego nie miał możliwości zweryfikowania, czy informacje uzyskane od rozmówcy przedstawiającego się jako urzędnik są wiarygodne, a także jakie kroki powinien bezzwłocznie podjąć celem uniknięcia negatywnych skutków stanu naruszenia prawa. Tego typu czynność o charakterze informacyjnym przeprowadzona przez anonimową osobę nie spełnia wymogów wynikających z art. 10 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] dotyczącą kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z regułą przyjętą w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018 poz. 2068) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten nakłada zatem obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, przed jego rzeczywistym zajęciem. Oznacza to, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy w tym względzie organ, które może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Zezwolenia takiego wymaga m.in zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy). Przepisy ustawy o drogach publicznych (udp), regulujące kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 4 pkt 21 ustawy udp, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 tej ustawy, sprawuje zarządca drogi i do niego należy wydawanie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego (pkt 8 wskazanego artykułu). Środkiem służącym tej ochronie jest ustanowiony w art. 39 ust. 1 udp zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego; w szczególności (m.in.) zabrania się lokalizacji w pasie obiektów budowlanych i umieszczania urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Zarządca drogi nie ma żadnego luzu decyzyjnego w zakresie nałożenia lub nienałożenia kary za bezprawne zajmowanie pasa drogowego. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że zarządca drogi nie ma możliwości miarkowania wysokości należnej kary, ani badania przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czy też oceny stopnia winy strony. Ponieważ decyzja w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, organ jest zobligowany do wydania tej decyzji w przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Warunkiem nałożenia na określony podmiot kary pieniężnej jest jednak prawidłowe i rzetelne ustalenie stanu faktycznego. Zdaniem Sądu, za słuszne zatem uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 77 kpa oraz art. 80 kpa przez nierozpoznanie istoty sprawy i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Organ, prowadząc postępowanie całkowicie pominął treść ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających w szczególności z art. 7, art. 77 i art. 8 § 1 kpa, które zakreślają zasadnicze ramy postępowania administracyjnego, w których musi mieścić się działanie organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 8 § 1 kpa stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przed wszystkim w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, organy nie ustaliły tak naprawdę przebiegu i zakresu granic pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] oraz ewentualnej kolizji ogrodzenia na którym umieszczona został sporna reklama z liniami rozgraniczającymi ten pas drogowy. Jak słusznie zauważyła strona skarżąca, podstawowy dokument w sprawie stanowi mapa zasadnicza, na której pracownik urzędu kolorem zielonym zaznaczył przebieg pasa drogowego, natomiast kolorem czerwonym narysowano linię prowadzącą do punktu, w którym jest umieszczona jest reklama. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dla ustalenia, czy doszło do zajęcia pasa drogowego na reklamę konieczne jest wykazanie urzędowym dokumentem geodezyjnym granic pasa drogowego i położenia reklamy względem tych granic. Co prawda ul. [...] stanowi pas drogowy, bowiem z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że zajmuje ona działkę ewidencyjną nr [...]. Natomiast co do posadowienia spornej reklamy w tym pasie drogowym nie ma pewności czy znajduje się w tym pasie drogowym bowiem na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Podkreślenia wymaga, że reklama umieszczona została na ogrodzeniu, które jak wynika z dokumentacji fotograficznej ma bardzo szeroką podmurówkę po środku której umocowana jest metalowa siatka i właśnie na tej siatce umieszczona została reklama. Na podstawie zgromadzonej przez organ dokumentacji nie można jednak ustalić czy ogrodzenie w całości lub jednie w części znajduje się w granicach pasa drogowego. Stwierdzić należy że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez inspektora ZDM (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista. W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 162 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, oraz kwotę 900 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).