III SA/Lu 582/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie: WSA Anna Strzelec, WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego [...] kwotę [...] zł z tytułu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia Prywatnego [...] "[...]" z siedzibą w L., utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa L. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Marszałek Województwa M., w związku z postępowaniem prowadzonym na wniosek [...] Polska Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej relacji; K. - M. -[...] - S. - S. W. - J. L. - S. - Z. - [...] - H., zwrócił się między innymi do Marszałka Województwa L. o uzgodnienie wydania zezwolenia w trybie art. 106 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., wydanym na podstawie art. 106 § 3 i 5 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 z późn. zm., dalej powoływanej także jako u.t.d.), Marszałek Województwa L. uzgodnił planowany przebieg linii komunikacyjnej na obszarze województwa [...], zgodnie z proponowanym rozkładem dla wnioskującego przedsiębiorcy, w ramach linii regularnej: K. - M. -[...] - S. - S. W. - J. L. - S. - Z. - [...] - H.. Marszałek Województwa na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpił od uzasadnienia postanowienia, z uwagi na uwzględnienie w całości żądania strony. Postanowienie zostało doręczone stronie w dniu [...] sierpnia 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Marszałek Województwa M. dopuścił S. L. do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania na rzecz [...] Polska Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. wyżej wymienionego zezwolenia. W dniu [...] sierpnia 2019 r. Stowarzyszenie Prywatnego [...] "[...]" wniosło zażalenie na postanowienie Marszała Województwa L. z dnia [...] lipca 2019 r., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania: 1) art. 7 i 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, to jest bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych; 2) art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d., poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. W uzasadnieniu zażalenia Stowarzyszenie podniosło, że prowadzone przez Marszałka Województwa L. postępowanie uzgodnieniowe powinno swym zakresem również obejmować badanie zagrożeń, o jakich mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. Organ wydający postanowienie w przedmiocie uzgodnienia powinien w toku postępowania dokonać takiej analizy, która w sposób możliwie pełny i rzetelny pozwoli ocenić czy istnieje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, włączając w to badanie potoków pasażerskich. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa L. z dnia [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zakres kompetencji Marszałka Województwa L. jako organu uzgadniającego. Zagadnienie to ma doniosłe znaczenie dla sprawy, gdyż organ uzgadniający może działać wyłącznie w zakresie własnych uprawnień i nie może zastępować organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji i merytorycznego rozstrzygania sprawy. Przepis art. 18 ust. 1 u.t.d. ma przede wszystkim charakter kompetencyjny i określa organy właściwe do wydawania zezwoleń. Wynikający z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d. obowiązek współdziałania organów oznacza, że konieczność zajęcia stanowiska przez Marszałka Województwa L., jako organu współdziałającego, stanowi wymóg formalny wydania prawidłowej decyzji przez organ uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy, to jest Marszałka Województwa M.. Obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, że organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem, a organ posiadający kompetencje do załatwienia sprawy co do istoty (wydania lub odmowy wydania zezwolenia), nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie. W ramach uzgodnień Marszałek Województwa L. powinien dokonać oceny, czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa [...] spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także, czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności. Natomiast przedmiotem uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d-g u.t.d. nie mogą być kwestie dotyczące sytuacji rynkowej i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowy. W konsekwencji Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego Stowarzyszenia, że organ uzgadniający staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. Organ odwoławczy podkreślił, że adresatem przepisu art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest wyłącznie organ wydający zezwolenie, nie zaś organ uzgadniający przebieg planowanej linii komunikacyjnej przez obszar swojej właściwości. To organ wydający zezwolenie, w tym wypadku Marszałek Województwa M., ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie, tym bardziej, że analiza dotyczyć miałby tylko pewnego odcinka trasy, co może uniemożliwić lub przynajmniej utrudniać prawidłową ocenę i wyciąganie logicznych wniosków w odniesieniu do funkcjonowania całej linii komunikacyjnej. Takie możliwości ma natomiast organ wydający zezwolenie, posiadający informacje o całym przebiegu linii komunikacyjnej i jej wpływie na inne linie. Błędne jest zaś stanowisko skarżącego, że organ uzgadniający może badać przesłanki wskazane w art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. Adresatem tego przepisu w zakresie rozstrzygania o wydaniu zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym jest wyłącznie organ wskazany w art. 18 ust. 1 lit. g u.t.d., tj. marszałek województwa właściwego dla siedziby lub miejsca zamieszkania przedsiębiorcy. W konsekwencji tego, organ współdziałający w ramach kompetencji może wpływać na załatwienie tej sprawy, ale jedynie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania. Nie może natomiast wkraczać we właściwość, zadania i kompetencje organu głównego. Tym samym nie może stosować kryteriów, które obowiązują organ główny przy rozpoznawaniu sprawy, gdyż nie rozstrzyga o istocie sprawy. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów; to ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej. Wskazując na powyższe względy, Kolegium uznało za bezzasadne podniesione w zażaleniu argumenty dotyczące zakresu kompetencji, który pozostawał poza właściwością organu pierwszej instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Stowarzyszenie Prywatnego [...] "[...]" zarzuciło naruszenie zaskarżonym postanowieniem: 1. art. 10 § 1, § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne pozbawienie stowarzyszenia czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie; 2. art. 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez bezpodstawne odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia postanowienia, bowiem w sytuacji gdy w postępowaniu uzgodnieniowym występuje nie tylko wnioskodawca, ale też inne strony, stowarzyszenie zostało pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie z naruszeniem zasady czynnego udziału w postępowaniu; 3. art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, gdyż z uwagi na odstąpienie przez organ pierwszej instancji od sporządzenia uzasadnienia, postępowanie zażaleniowe było pierwszym etapem, na którym prowadzone byłyby ustalenia istotne dla sprawy, a dodatkowo organ drugiej instancji nie dokonał ponownego zbadania sprawy, a jedynie odniósł się do zarzutów zawartych w zażaleniu; 4. art. 7 i 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych; 5. art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d) i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d., poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Powołując się na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz postanowienia Marszałka Województwa L. z dnia [...] lipca 2019 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) Po przeprowadzeniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującego w mocy postanowienie Marszałka Województwa L. w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia. Organy właściwe do wydawania zezwoleń wymienione są w art. 18 ust. 1 pkt 1 pod literami od a) do g). Przesłanki odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia określone są w art. 22a u.t.d. Jak stanowi ust. 1 art. 22 u.t.d., organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1: 1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji; 2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności: a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników, b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1, mogą odmówić udzielenia zezwolenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 lit. a i d (art. 22a ust. 2 u.t.d.). Jednocześnie w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. od d1) do g) przewidziano obowiązek uzgodnienia przez organy właściwe do wydania zezwoleń przebiegu linii komunikacyjnej z innymi organami, wymienionymi w powołanych przepisach. Według art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d. na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa zezwolenia udziela marszałek województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Uzgodnienie odbywa się stosownie do art. 106 k.p.a., wedle którego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (art. 106 § 1 k.p.a.). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3 art. 106 k.p.a.). Przepis art. 106 § 4 k.p.a. przewiduje, że organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Zagadnienie zakresu kompetencji organu uzgadniającego było różnie interpretowane w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki z dnia 4 czerwca 2019 r., II GSK 299/17 oraz z dnia 5 grudnia 2019 r., II GSK 2309/17), uznając, że przedmiotem uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d-g u.t.d. nie mogą być kwestie dotyczące sytuacji rynkowej i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił odmiennego stanowiska, według którego organ uzgadniający staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia lub zmiany zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na treść ostatnio wymienionego przepisu, wskazującą, że adresatem powyższej regulacji, który ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, jest wyłącznie organ wydający zezwolenie, nie zaś organ uzgadniający przebieg planowanej linii komunikacyjnej przez obszar swojej właściwości. To organ wydający zezwolenie ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie, tym bardziej, że analiza dotyczyć miałby tylko pewnego odcinka trasy, co może uniemożliwić lub przynajmniej utrudniać prawidłową ocenę i wyciąganie logicznych wniosków. Takie możliwości ma natomiast organ wydający zezwolenie, posiadający informacje o całym przebiegu linii komunikacyjnej i jej wpływie na inne linie. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów, to ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej. W świetle przywołanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela, stwierdzić należy niezasadność podniesionego w skardze zarzutu naruszenia zaskarżonym postanowieniem przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) u.t.d. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, przesłanki wynikające z art. 22a ust. 1 u.t.d. wchodzą w zakres kompetencji organu wydającego zezwolenie, natomiast pozostają poza zakresem kompetencji organu uzgadniającego. W uzasadnianiu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wprost odwołało się do przedstawionej wyżej wykładni przepisów prawa materialnego – art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. oraz art. 22a ust. 1 u.t.d. – prezentowanej w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wywiedzione stąd stanowisko Kolegium w zakresie kompetencji organu uzgadniającego zasługuje na akceptację. Jednakże uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazuje, że rozstrzygając w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzestało na rozważeniu powyższego zagadnienia dotyczącego zakresu kompetencji organu uzgadniającego. W konkluzji organ odwoławczy uznał za niezasadny podniesiony w zażaleniu zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 22 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d. Kolegium pominęło natomiast rozpatrzenie sprawy z punktu widzenia tych kwestii, które w świetle wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny należą do kompetencji Marszałka Województwa L. jako organu uzgadniającego przebieg przedmiotowej linii komunikacyjnej planowanej na trasie K. - M. -[...] - S. - S. W. - J. L. - S. - Z. - [...] – H., a zatem przebiegającej między innymi przez obszar województwa [...]. Wskazując, że organ dokonujący uzgodnienia na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d. może badać jedynie istotne okoliczności, które dotyczą przebiegu planowanej linii komunikacyjnej na terenie danego województwa, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że marszałek województwa w ramach uzgodnienia powinien dokonać oceny, czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także, czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności (por. przywołane wyżej wyroki w sprawach II GSK 299/17 oraz II GSK 2309/17). Wymienione okoliczności, stanowiące podstawę dla wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia przebiegu linii komunikacyjnej, pozostały poza zakresem rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Należy przy tym zauważyć, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odstąpił od uzasadnienia postanowienia, powołując się na art. 107 § 4 k.p.a., zgodnie z którym można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Nie odnosząc się do tego, co stanowiło istotę sprawy, a poprzestając na stwierdzeniu niezasadności podniesionych w zażaleniu zarzutów dotyczących zakresu kompetencji organu uzgadniającego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie należy wskazać na naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta, wyrażona w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny przez każdy z organów postępowania. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10). Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie pozwala na stwierdzenie ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jakichkolwiek ustaleń okoliczności faktycznych oraz oceny w kwestii czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa [...] spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także, czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności. Nie można zatem uznać, że zasada dwuinstancyjności została w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym faktycznie zrealizowana. Według art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Dotyczy to rozstrzygnięć organów obu instancji, przy czym uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w środku odwoławczym. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Przez właściwe motywowanie decyzji i postanowień organ realizuje też zasadę przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Zasada przekonywania nie zostanie spełniona, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., II SA/Go 441/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r., II SA/Ol 257/14). Zaskarżone postanowienie nie spełnia wskazanych powyżej standardów wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wydając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 124 i art. 144 k.p.a. organ odwoławczy nie przedstawił ustaleń i oceny w zakresie tych okoliczności, które w świetle art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d. podlegają rozważeniu przez organ uzgadniający przebieg linii komunikacyjnej. Opisane braki w zakresie odniesienia się przez organ drugiej instancji do istotnych w sprawie okoliczności, brak oceny dowodów, ustaleń faktycznych oraz analizy stanu faktycznego z punktu widzenia zagadnień uwzględnianych w ramach uzgodnienia przebiegu linii komunikacyjnej nie pozwalają na przyjęcie, że organ odwoławczy zrealizował wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, to jest że na skutek wniesionego zażalenia ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie. Wymaga zaś podkreślenia, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji. Zgodnie z powołanym przepisem Konstytucji każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (por. Komentarz do art. 15 k.p.a. A. Wróbel, System Informacji Prawnej LEX, teza 10 oraz powołany tam wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/04, OTK-A 2006/6, poz. 66). Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Zatem, aby doszło do rzeczywistego zrealizowania zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy musi dokonać ponownego rozpatrzenia sprawy. Postępowanie odwoławcze jest ukształtowane w ten sposób, że jego przedmiotem nie jest weryfikacja rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 15, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Legalis). Z omówionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie kierował się przedstawionymi wyżej wskazaniami co do zakresu zagadnień objętych istotą postępowania dotyczącego uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej. Organ uwzględni też uprawnienia stron wynikające z art. 10 k.p.a. Rozstrzygając w sprawie organ będzie mieć na uwadze obowiązek przedstawienia w sposób szczegółowy uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).