I OSK 549/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2650/19 w sprawie ze sprzeciwu Powiatu W. od decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Powiatu W. od decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. stwierdził, że 1 stycznia 1999 r. Powiat W. nabył z mocy prawa własność nieruchomości położonej w obrębie B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0222 ha, zajętej pod drogę powiatową nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniosły W. W. i H. S. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] listopada 2019 r. stwierdził uchybienie przez H. S. terminu do wniesienia odwołania. Następnie, Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2019 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem uchylenia ww. decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., było naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wojewoda nie wyjaśnił bowiem istotnej dla sprawy przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę publiczną, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". W ocenie organu odwoławczego, załączona do sprawy dokumentacja geodezyjna i oświadczenie przedstawiciela zarządcy drogi nie obrazują stanu zajęcia spornej działki 31 grudnia 1998 r. pod drogę wojewódzką nr [...] relacji [...]. Od decyzji Ministra Finansów Inwestycji i Rozwoju Powiat W. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił go na podstawie art. 64d § 1, art. 64e i art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 K.p.a. ponieważ mapa z projektem podziału sporządzona przez geodetę A. K. nie zawiera adnotacji, że odtworzony na mapie stan zajęcia działki nr [...] obrazuje stan zajęcia tej nieruchomości pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r., a oświadczenie dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w W. z 26 marca 2014 r. powołuje się jedynie na zajęcie terenu spornej nieruchomości pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r., jednak nie wynika z niego z jakiego źródła (np. analizy dokumentacji geodezyjnej) pochodzi wiedza osoby składającej to oświadczenie. Wobec braku ustalenia, wynikającej z art. 73 ust. 1 ustawy, przesłanki "zajętości" spornej nieruchomości pod drogę publiczną Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził naruszenie przez Wojewodę [...] art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie można bowiem prawidłowo ocenić, czy na przedmiotowej nieruchomości było sprawowane władztwo publiczne, w sytuacji, gdy nierozstrzygnięta pozostaję kwestia zakresu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. W tej sytuacji, Minister zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanki zajętości ww. działki pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r., w szczególności zwrócenia się do geodety w celu odtworzenia stanu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę wojewódzką nr [...] relacji [...]. Sąd I instancji podzielił zaprezentowane powyżej stanowisko organu odwoławczego, wskazując, że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest jedną z kluczowych przesłanek materialnoprawnych, jaką należy udowodnić, aby nabyć nieruchomość prywatną w trybie art. 73 ustawy. Ta przesłanka nie została w niniejszej sprawie wyjaśniona. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, w szczególności z mapy z projektem podziału i oświadczenia dyrektora Zarządu Powiatu W. nie wynika, aby 31 grudnia 1998 r. teren oznaczony jako działka nr [...] (wówczas część dawnej działki nr [...]) wchodził w granice pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...]. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną ma charakter faktyczny. Aby ją wykazać trzeba ustalić jaki był 31 grudnia 1998 r. zasięg przestrzenny pasa drogowego danej drogi w terenie. Zasięg przestrzenny wynika zaś z tego jakie konkretne elementy pasa drogowego (np. jezdnia pobocze, inne elementy infrastruktury drogi) wchodzą w skład konkretnej drogi i gdzie są one położone w terenie. Dopiero poczynienie takich ustaleń pozwoli na określenie, czy grunt prywatny, a jeżeli tak, to w jakiej części, został zajęty pod drogę publiczną. W ocenie Sądu I instancji, z przedłożonych dowodów nie wynikają opisane wyżej okoliczności. Samo powoływanie się przez przedstawiciela zarządcy drogi na fakt zajęcia 31 grudnia 1998 r. terenu działki nr [...] pod drogę powiatową (tego rodzaju drogi wówczas nie istniały), bez wskazania co było źródłem tego stanowiska, jest niewiarygodne. Jak podnosi skarżący, dyrektor ZPW reprezentuje tę jednostkę dopiero od 2004 r. Nie ma zatem (jako osoba reprezentująca inwestora) bezpośredniej wiedzy odnośnie przestrzennych granic drogi wojewódzkiej nr [...], według jej stanu urządzenia na 31 grudnia 1998 r. Z mapy z projektem podziału i wykazu zmian danych ewidencyjnych także nie wynika, aby 31 grudnia 1998 r. teren działki nr [...] (w zakresie obecnej działki nr [...] lub choćby jej części) był zajęty pod konkretne elementy infrastruktury drogowej drogi wojewódzkiej nr [...]. Z wykazu zmian danych ewidencyjnych wynika, że teren działki ma charakter rolny (symbol R). Dokumentacja geodezyjna nie jest opatrzona żadnym komentarzem. Nie wiadomo na jakiej podstawie geodeta wydzielił teren oznaczony jako działka nr [...] jako zajęty 31 grudnia 1998 r. pod drogę wojewódzką. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z dokumentacji podziałowej sporządzonej w 2008 r. przez geodetę A. So. (k. 11 akt adm.) wynika, że (cała) działka nr [...] od strony wschodniej (jedynie) graniczy z pasem drogi - działki nr [...]. Zasadnie więc organ odwoławczy stwierdził potrzebę przeprowadzenia w istotnym zakresie postępowania dowodowego i wobec tego uchylił wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu I instancji, zakres wskazanych uchybień uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda [...] winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia jakie konkretne elementy drogi wojewódzkiej nr [...] znajdowały się na spornym terenie. Jaką przestrzeń zajmował pas drogowy tej drogi i czy, a jeżeli tak, to jakie elementy tej drogi były posadowione na działce nr [...] i jaką część tej działki zajmowały. Ustalenia te powinny dotyczyć stanu z 31 grudnia 1998 r. Ustalenie, że konkretna część działki nr [...] była wówczas zajęta pod drogę wojewódzką umożliwi następnie zbadanie przesłanki władania publicznoprawnego sprawowanego przez organ administracji drogowej za pośrednictwem jednostki zarządzającej drogą wojewódzką na konkretnym fragmencie nieruchomości prywatnej. Przestrzenny zakres zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną wyznacza bowiem zasięg sprawowanego władztwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Powiat W. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie procedury mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie sprzeciwu w oparciu o błędne uznanie, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie był wystarczający dla organu do wydania decyzji merytorycznej, a tym samym zachodziły przesłanki do wydania przez organ decyzji kasatoryjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że opinia geodety uprawnionego - mapa podziału nieruchomości wskazująca część nieruchomości zajętej pod drogę powiatową, zaopatrzona w jednoznaczne oświadczenie geodety co do celu dla jakiego jest sporządzana, wraz z oświadczeniem dyrektora jednostki organizacyjnej wykonującej zadania zarządcy drogi potwierdzającym, że taki stan zajętości nieruchomości pod drogą utrzymuje się od 1999 r., uzupełnione nadto pozostałymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, są wystarczające dla dokonania ustaleń co do zajętości nieruchomości pod drogę publiczną i w konsekwencji do wydania przez organ decyzji merytorycznej. Brak było zatem powodów aby uchylać decyzję Wojewody [...] i nakładać na ten organ obowiązek uzupełniania wykonanej w sprawie opinii geodety. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić przy tym trzeba, że "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego" (art. 64e P.p.s.a.). W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 K.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 K.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 509/19, 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów postępowania jest determinowana prawem materialnym, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. nr 133 poz. 872 ze zm., dalej: ustawa), gdyż przepis ten zakreśla procesowe obowiązki organu. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu następuje, jeżeli w dniu 31 grudnia 199 r. zostały spełnione łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Należy zgodzić się z organem II instancji i Sądem I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy nie zostały wyjaśnione, stosownie do wymogów zawartych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., okoliczności faktyczne dotyczące. zajętości nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Trafnie Minister uznał, że postępowanie dowodowe w sprawie należy uzupełnić, gdyż dotychczas zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy. Niewystarczająca jest bowiem sama mapa z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych sporządzona przez geodetę uprawnionego, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w W. 19 grudnia 2013 r. pod nr [...], która nie zawiera adnotacji (sporządzonej przez geodetę uprawnionego) potwierdzającej, że odtworzony na mapie stan obrazuje stan zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. Z uwagi na wywłaszczeniowy charakter decyzji wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy i mając na uwadze konstytucyjną ochronę prawa własności (art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) nie wystarczy samo sformułowanie "projekt podziału sporządzono w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r.". Art. 73 ust. 1 ustawy wyraźnie warunkuje stanie się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego danej nieruchomości od pozostawania jej w ściśle określonym dniu, tj. 31 grudnia 1998 r. we władaniu ww. podmiotów i zajęciu pod drogi publiczne. Na mapie przedstawiającej stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną sporządzonej w trybie art. 73 niezbędne jest więc wskazanie daty 31 grudnia 1998 r. i potwierdzenie tej daty przez uprawnionego geodetę. Dopiero wówczas mapa uzyskuje charakter dokumentu geodezyjnego w zakresie odzwierciedlenia stanu granic nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., tymczasem tej adnotacji na przedmiotowej mapie zabrakło. Słusznie także wskazał organ II instancji, że z akt sprawy nie wynika, aby Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w W., który złożył oświadczenie z 26 marca 2014 r., z którego wynika, iż nieruchomość oznaczona na mapie z projektem podziału, jako działka nr [...], w dacie 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, dysponował uprawnieniami do przeprowadzenia pomiarów geodezyjnych i opracowywania tych wyników, o których mowa w rozporządzeniu z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego. Oświadczenie to stanowi jeden z dowodów w sprawie, lecz nie może być samoistnym dowodem na ustalenie faktu zajmowania nieruchomości pod drogę publiczną. Tym bardzie w sytuacji, gdy nie wiadomo co było źródłem stanowiska w nim wyrażonego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie wykazał spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy, zaszła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Odnotować przy tym należy, że zakres tego postępowania wskazywał na konieczność ustalenia zasadniczej części stanu faktycznego sprawy, w związku z czym przekraczał on zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które zgodnie z art. 136 K.p.a. może przeprowadzić organ odwoławczy. Aktualnie nie ma bowiem możliwości uzyskania potwierdzenia przez geodetę, który sporządził mapę przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, że sporna działka 31 grudnia 1998 r. była zajęta na drogę publiczną, albowiem zaprzestał on wykonywania działalności gospodarczej. Konieczne jest pozyskanie mapy sytuacyjnej do celów prawnych sporządzonej przez innego geodetę uprawnionego z adnotacją, że przedstawia ona stan zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r., jak również pojęcie działań zmierzających do pozyskania innych dokumentów umożliwiających ustalenie dokładnego przebiegu granic drogi publicznej we wskazanej dacie. W tych warunkach Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki obligujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej. Tym samym za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.