II SA/Rz 1323/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G. W. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "WINB", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta ( dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia[...] września 2019r. znak: [...]odmawiającą G. W. ( dalej: "skarżący"), udostępnienia informacji publicznej w postaci: kopii protokołu kontroli kamienicy będącej w zarządzie MZBM sp. z o.o., położonej przy ul. G. 24, złożonych w tej sprawie wyjaśnień i oświadczeń, oraz protokołów innych kontroli obiektu np. kontroli sprawdzających, kontroli interwencyjnych i wydanych w związku z tym decyzji. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: pismem z dnia 23 lipca 2019r. (data wpływu: 24 lipca 2019r.) skarżący wystąpił do organu I instancji o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej dokumentów kamienicy, będącej w zarządzie MZBM Sp. z o.o. położonej ul. Grunwaldzka 24 tj. o przedłożenie protokołów kontroli w szczególności protokołu kontroli w sprawie znak: [...], oraz innych protokołów z ostatnich 10 lat wstecz oraz wydanych decyzji nakazujących oraz zgłoszeń przebudowy, rozbudowy, remontu, przede wszystkim dotyczących lokali użytkowych, dotyczących ewentualnych zgłaszanych zmian, dotyczących przebudowy stropu pomiędzy parterem a pierwszym piętrem, oraz przebudowy przewodów kominowych (zgłoszenia, pozwolenia, decyzje). Pismem z dnia 5 sierpnia 2019r. znak[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta wezwał wnioskodawcę o sprecyzowanie wniosku, oraz wykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Pismem z dnia 16 sierpnia 2019r. (data wpływu: 21 sierpnia 2019r.), skarżący wniósł o udzielenie informacji publicznej, poprzez udostępnienie kserokopii protokołu kontroli, złożonych w tej sprawie wyjaśnień i oświadczeń, oraz wydanej decyzji z dnia 27.03.2017r. znak: [...], a także protokołów kontroli obiektów, o których mowa w ww. decyzji np. kontroli sprawdzających, kontroli interwencyjnych i wydanych w związku z tym decyzji, zaleceń. Odnośnie wezwania do wykazania "istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego" wymaganego do udostępnienia informacji przetworzonej, wnioskodawca wskazał, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji przetworzonej, ponieważ w tym przypadku chodzi jedynie o kserokopie kart będących we władaniu urzędu. Decyzją z dnia [...] września 2019r. znak: [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429; dalej: "u.d.i.p."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej pismem z dnia 24 lipca 2019r. (data wpływu), sprecyzowanym pismem z dnia 21 sierpnia 2019r. (data wpływu) o udostępnienie informacji publicznej w postaci: kopii protokołu kontroli, złożonych w tej sprawie wyjaśnień i oświadczeń, oraz protokołów innych kontroli obiektu np. kontroli sprawdzających, kontroli interwencyjnych i wydanych w związku z tym decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że charakter dokumentów urzędowych spośród żądanych informacji miała wyłącznie decyzja z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] i ta została wnioskodawcy udostępniona. Pozostałe żądane informacje stanowiły, zdaniem organu I instancji, informację przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał istotnego interesu publicznego. Zaskarżoną do Sądu decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że informacja publiczna przetworzona to informacja, na którą składa się pewna suma informacji "prostej", lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej nie stanowi tylko technicznego przeniesienia danych lecz wymaga potrzeby przeprowadzenia zabiegów, które czynią informacje proste przetworzonymi. Jednocześnie wskazał, że część żądanych informacji pozostających w pierwotnej postaci w dyspozycji organu, stanowi informację publiczną prostą, jednak żądanie ich z okresu ostatnich 10 lat powoduje, że informacja publiczna "prosta" zyskuje charakter informacji przetworzonej, gdyż do jej uzyskania i udostępnienia niezbędne są dodatkowe operacje intelektualne, polegające na odpowiednim zoperacjonalizowaniu treści "prostej informacji publicznej". W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, że żądanie informacji publicznej jest uzasadnione istotnym interesem publicznym. W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie art 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że żądana przez niego informacja stanowi informację przetworzoną. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazał, że informacja publiczna w żadnym zakresie nie została udzielona, po drugie, że organ w sposób nieuprawiony przyjął, że pismo z dnia 16 sierpnia 2019 r. stanowi uzupełnienie, sprecyzowanie pierwotnego wniosku, w sytuacji, gdy na skutek upływu wyznaczonego przez organ terminu 7 dni należało przyjąć, ze jest to nowy wniosek i wreszcie, ze żądana przez niego informacja nie stanowiła informacji przetworzonej. W odniesieniu do ostatniego z zarzutów wskazał, że każdy obiekt posiada własną "teczkę" i udzielenie informacji sprowadza się do jej otwarcia, sprawdzenia czy były wydawane decyzje, a następnie podjęcia decyzji czy taka decyzja lub protokół może zostać udostępniony, i wreszcie skserowania i udostępnienia. Nie wymaga to oddelegowania pracownika, ani też nie wymaga podejmowania jakichś "niestworzonych" czynności. Żądana przez niego informacja nie wymaga sporządzania zbiorów, tworzenia nowych dokumentów, wykresów, tabelek itp., a jedynie wykonanie kserokopii w zakresie jednego obiektu. Wskazał jednocześnie, że gdyby przyjąć, że w zakresie tego obiektu było aż tak dużo kontroli, decyzji itp. to tym bardziej żądana informacja służyłaby ogółowi społeczeństwa, zapewniając ochronę przed zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej ze względu na niewykazanie przez skarżącego istnienia po jego stronie szczególnie istotnego interesu publicznego w sytuacji, gdy żądana przez niego informacja publiczna stanowiła informację przetworzoną. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił z żądaniem udostępnienia następujących informacji: dokumentów dotyczących kamienicy, będącej w zarządzie MZBM sp. z o.o. położonej przy ul. G. 24 tj. protokołów kontroli w szczególności protokołu kontroli w sprawie [...], oraz innych protokołów z ostatnich 10 lat wstecz oraz wydanych decyzji nakazujących oraz zgłoszeń przebudowy, rozbudowy, remontu, przede wszystkim dotyczących lokali użytkowych, dotyczących ewentualnych zgłaszanych zmian, dotyczących przebudowy stropu pomiędzy parterem, a pierwszym piętrem, oraz przewodów kominowych ( zgłoszenia, pozwolenia, decyzje). W piśmie z dnia 16 sierpnia 2019 r. wskazał, że wnosi przede wszystkim o udzielenie informacji publicznej przez udostępnienie kserokopii protokołu kontroli, złożonych w sprawie wyjaśnień i oświadczeń oraz wydanej decyzji z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], także protokołów innych kontroli obiektu, o którym mowa w ww. decyzji, np. kontroli sprawdzających, kontroli interwencyjnych i wydanych w związku z tym decyzji, zaleceń. Żądane informacje stanowią informację publiczną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest samodzielnym organem administracji publicznej, wydającym decyzję w przekazanym mu ustawowo zakresie spraw we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność ( teza nr 2 do artykułu Bartosza Majchrzaka "Prawne relacje między starostą a powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego", a żądane od niego informacje dotyczą jego działalności. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 i 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z funkcjonowaniem organu bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (tak w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. II SAB/Bk 114/14, to i pozostałe powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach CBOiS, orzeczenia.nsa.gov.pl) . W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie rozstrzyga o całości żądania i z tego powodu podlega uchyleniu. O kompletności udzielonej informacji publicznej decyduje porównanie zakresu żądania z udzieloną przez organ odpowiedzią. Udzielenie częściowej odpowiedzi na wniosek powoduje, że zobowiązany nadal pozostaje w bezczynności w pozostałym zakresie wniosku. Porównanie treści wniosku z udzieloną informacją wskazuje na to, że poza rozstrzygnięciem organu pozostała kwestia udostępnienia decyzji z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] oraz protokołu kontroli pod nr [...]. Wprawdzie organ I instancji, a za nim również organ II instancji twierdzą, że decyzja z dnia [...] marca 2017 r. [...] została wnioskodawcy udostępniona, jednak w aktach brak jest na to dowodu. Ponadto w pierwotnie złożonym wniosku z dnia 23 lipca 2019 r. zostało sformułowane żądanie przedłożenia protokołu w sprawie znak [...] co do którego brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Stanowisko to potwierdza również zarzut skarżącego, który w złożonej do Sądu skardze zarzuca, że gdyby organy zapoznały się z aktami sprawy, "wiedziałby, że informacja publiczna nie została w ogóle udzielona". Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów w tym do nieprawidłowego potraktowania wniosku skarżącego z dnia 16 sierpnia 2019 r. jako sprecyzowanie pierwotnego wniosku z dnia 23 lipca 2019 r., Sąd stwierdza, że zarzut ten pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem skarżącego prezentowanym w postępowaniu administracyjnym. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący użył sformułowania: "w sprecyzowanym wniosku wskazano jakich dokumentów przede wszystkim domaga się strona". W świetle powyższego wbrew aktualnemu twierdzeniu skargi należało przyjąć i ocenić złożone w toku postępowania przez skarżącego pismo z dnia 16 sierpnia 2019 r., jako sprecyzowanie wniosku, a nie jako nowy wniosek. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że żądana przez skarżącego informacja publiczna, w zakresie objętym decyzją odmowną, jest de facto informacją przetworzoną. "Informacja przetworzona" to informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Przetworzenie informacji to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych, a także zgromadzenia informacji prostych poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ich ilość konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania. ( Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2017 r., II SA/Po 690/17). Skarżący żądając udostępnienia wszystkich protokołów kontroli z ostatnich 10 lat, decyzji nakazujących, zgłoszeń przebudowy, rozbudowy, remontu, przebudowy stropu pomiędzy parterem a pierwszym piętrem, przebudowy przewodów kominowych( zgłoszeń, pozwoleń, decyzji) dotyczących kamienicy położonej przy ul G. 24 twierdzi, że każdy budynek posiada "własną teczkę" w związku z czym udzielenie informacji sprowadza się do otwarcia teczki, sprawdzenia czy były wydane decyzje, a następnie podjęcia decyzji czy taka decyzja bądź protokół może zostać udostępniony, skserowania i udostępnienia dokumentu. Nie wymaga przy tym oddelegowania pracownia, sporządzenia informacji od nowa, a zatem nie jest to w jego ocenie informacja przetworzona. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Nie jest tak, jak twierdzi skarżący, że dla poszczególnych budynków tworzy się jedne akta, w których zamieszcza się wszelkie informacje o kontroli oraz wydawane decyzje. Do organów nadzoru budowlanego należy bardzo szerokie spektrum spraw określonych w przepisach Prawa budowlanego uruchamianych na wniosek czy z urzędu. Sprawy mogą dotyczyć zarówno samych obiektów, jak również poszczególnych wykonywanych w obiektach prac budowlanych, mogą dotyczyć różnych inwestorów. Zabranie wszystkich informacji związanych z kontrolą danego budynku wiąże się, jak słusznie naprowadzają organy, z badaniem: czy i jakie dokumenty mogą dotyczyć wniosku. Zwracał na to uwagę organ w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r., w którym wyjaśnił, że nie należy do jego kompetencji przyjmowanie zgłoszeń czy też wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a także, że na podstawie takich informacji jak nazwa ulicy, numer budynku, organ nie jest w stanie ustalić, kiedy i jakie postępowania administracyjne się toczyły w odniesieniu do takiej nieruchomości. W związku z czym w piśmie tym wezwał skarżącego o wskazanie numerów spraw, w których informacji żąda, czego skarżący nie wykonał. Rację ma organ twierdząc, że udostępnienie żądanej informacji nie stanowi tylko technicznego przeniesienia danych, lecz wymaga przeprowadzenia zabiegów, jak też, że o ile część żądanych dokumentów stanowi informację prostą, to żądanie tych dokumentów z ostatnich 10 lat wskazuje na to, że informacja ta nabiera już cech informacji przetworzonej, oraz że do ich udostępnienia wymagane są dodatkowe operacje, polegające na przetworzeniu informacji prostej. Dla udzielania takiej informacji konieczne jest, na co również prawidłowo wskazuje organ wykazanie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do czego skarżący został wezwany w piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r. w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem odmowy udostępnienia informacji. Wezwanie doręczono skarżącemu w dniu 8 sierpnia 2019 r., lecz wyznaczony termin upłynął bezskutecznie w dniu 16 sierpnia 2019 r. Podsumowując Sąd podziela stanowisko organu, że żądanie przez skarżącego informacji dotyczących protokołów kontroli z ostatnich 10 lat wstecz oraz wydanych decyzji nakazujących, dotyczących przebudowy, rozbudowy, remontu, zmian dotyczących przebudowy stropu pomiędzy parterem, a pierwszym piętrem oraz przebudowy przewodów kominowych stanowi informację przetworzoną, której udostępnienie jest uwarunkowane wykazaniem istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, czego skarżący pomimo wezwania zaniechał. Nie mogło jednak umknąć Sądowi, że poza rozstrzygnięciem pozostał wniosek w zakresie decyzji z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] i protokołu kontroli pod nr [...]. Jak już wyżej wyjaśniono w aktach brak jest dowodów udostępnienia decyzji, jak również jakichkolwiek informacji, że wniosek o udostępnienie protokołu kontroli nr [...] był w ogóle przedmiotem rozpoznania organów. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. oraz w zw. z art 6 u.d.i.p. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art 200 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie zadaniem organu odwoławczego będzie ustosunkowanie się do tej części żądania, w razie konieczności przeprowadzenie lub zlecenie koniecznego postępowania dowodowego z zastosowaniem zaprezentowanej przez Sąd wykładni.