II SA/Gl 1469/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A.Z. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r poz 1186), po rozpatrzeniu zażalenia A. L. (wnioskodawczyni) na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], którym odmówiono wznowienia postępowania dotyczącego decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...]r. Wojewoda Śląski uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o wznowieniu postępowania zakończonego wyżej wskazaną ostateczną decyzją z dnia [...]r. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ II instancji przedstawił następujące ustalenia. Starosta [...] prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę, które zakończyło się decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 17 października 2018 r. wnioskodawczyni wystąpiła do organu I instancji o udostępnienie niezbędnych dokumentów dotyczących budowy prowadzonej na sąsiedniej nieruchomości, w oparciu o pozwolenie na budowę orzeczone ww. decyzją Starosty [...] nr [...]. Jak wynikało z treści tego pisma — wnioskodawczyni nie była stroną postępowania zakończonego ww. decyzją, lecz uważa, że została niesłusznie pominięta w tym postępowaniu, ponieważ przymiot strony jej przysługiwał. Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], organ I instancji odmówił wnioskodawczyni "wszczęcia postępowania w przedmiocie udostępnienia niezbędnych dokumentów dotyczących decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...]". Jako podstawę prawną wydanego postanowienia organ I instancji wskazał art. 61a § 1 w związku z art. 73 § 3 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawczyni, uchylił w całości postanowienie organu I instancji, wskazując na zastosowanie przez ten organ formy nieprzewidzianej w k.p.a. tj. odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie udostępnienia akt. W uzasadnieniu wyjaśnił, że udostępnienie akt, w trybie art. 73 k.p.a., stanowi czynność, która nie wymaga wszczęcia i przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania administracyjnego. Stosownie do przepisów art. 73 i art. 74 k.p.a. organ albo udostępnia wnioskodawcy akta sprawy albo odmawia ich udostępnienia w drodze postanowienia, na które służy zażalenie - jeżeli np. wniosek złożyła osoba nie będąca stroną postępowania, którego dotyczą wnioskowane do udostępnienia akta. Jakkolwiek zażalenie to również odnosiło się do kwestii nieuznania skarżącej — w jej mniemaniu niesłusznie - za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r.. Wojewoda Śląski, będąc związany zakresem orzekania przez organ I instancji, nie mógł odnieść się do tego zarzutu. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...] odmówił wnioskodawczyni udostępnienia niezbędnych dokumentów dotyczących decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. W dniu 23 marca 2019 r. do organu I instancji wpłynęło, przekazane przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, ponaglenie wnioskodawczyni z dnia 4 marca 2019 r. dotyczące "zażalenia wniesionego z datą 10 grudnia 2018 r.". W piśmie tym wskazała, że została pominięta jak strona postępowania w sprawie dot. decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r., oraz że wciąż oczekuje na rozpatrzenie swojego zażalenia. Pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. wnioskodawczyni wniosła zażalenie postanowienie organu I instancji z dnia [...] r., w którym wniosła o uchylenie tego postanowienia oraz o udostępnienie dokumentów, a także o potraktowanie jej jako stronę postępowania "w sprawie polegającej na wznowieniu postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty [...] (...) z dnia [...] r". W piśmie tym zawarła wniosek o wznowienie postępowania oraz wniosek o wstrzymanie budowy. Wnioskodawczyni kolejnym pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. wniosła ponaglenie na działanie organu stopnia podstawowego, stwierdzając, że "wydane przez Starostę [...] postanowienie z dnia [...] r. to nic innego jak ruch pozorny, a zarazem dowód na przewlekanie postępowania". Podkreśliła, że uniemożliwianie jej dostępu do akt postępowania, w którym ma prawo być stroną, a przy prowadzeniu którego ją pominięto, jest jedną z form przewlekania postępowania przez Starostę. W piśmie tym skarżąca zawarła wniosek o wznowienie postępowania oraz wniosek o wstrzymanie budowy. Pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. zatytułowanym "Wniosek o wznowienie postępowania" wnioskodawczyni zawarła tożsame stanowisko, jak w swoim zażaleniu z dnia 1 kwietnia 2019 r. w kwestii pominięcia jej jako strony w postępowaniu zakończonymi decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. Pismo to zawiera również wniosek o wstrzymanie budowy. W następstwie powyższego, organ I instancji wezwał skarżącą o doprecyzowanie wniosku, poprzez wskazanie przesłanki, na podstawie której wnosi o wznowienie postępowania oraz do wskazania terminu, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do jego wznowienia. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, wskazała, że "na tydzień przed tym jak napisałam do Państwa pierwsze pismo zauważyłam tablicę informacyjną i ludzi kręcących się na sąsiedniej działce przy budowie". Zaznaczyła również, że "jako strona bez własnej winy nie brałam udziału w postępowaniu ". Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni dowiedziała się o tej decyzji "w dniu ok. 10 października 2018 r. ", a "wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do tut. organu w dniu 4 kwietnia 2019 r.". Organ I instancji podkreślił, że "gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną, albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania", na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Organ I instancji w treści uzasadnienia tego postanowienia nie odniósł się w żaden sposób do "wniosku o wstrzymanie budowy". W zażaleniu na postanowienie wnioskodawczyni zarzuciła organowi I instancji, że nieprawidłowo dokonał ustaleń w kwestii daty złożenia przez nią wniosku o wznowienie postępowania. Podkreśliła, że "stosowny wniosek" złożyła w dniu 17 października 2018 r., w związku z czym dochowała ustawowego terminu do jego wniesienia. Skarżąca stwierdziła, że działania organu I instancji i wydanie zaskarżanego postanowienia z dnia [...] r. traktuje jako "ruch pozorny nie służący niczemu innemu jak tylko przewlekaniu postępowania administracyjnego ". Ponadto skarżąca wskazała, że jej zażalenie należy również potraktować jako skargę na lekceważenie przez organ I instancji postanowień organu II instancji oraz zapisów prawa, a także ponaglenie w związku ze złożonym w październiku 2018 r. wnioskiem o wgląd do akt i wznowieniem postępowania i ponaglenie w związku ze złożonym wnioskiem o wstrzymanie budowy do czasu wznowienia postępowania. W piśmie z dnia 24 czerwca 2019 r. zatytułowanym "ponaglenie" wnioskodawczyni poruszyła tożsame kwestie jak w swoim zażaleniu. Ponadto pismem z dnia 13 czerwca 2019 r. złożyła kolejne "ponaglenie" dot. braku rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie budowy prowadzonej na działce nr ewid. 1 w W. przy ul. [...]. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda Śląski uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia [...]r. w całości i orzekł o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (tzn. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wyjaśnił, że wznowienie postępowania na wniosek, który został złożony po przekroczeniu jednomiesięcznego terminu nie jest dopuszczalne. W wyniku analizy akt sprawy oraz złożonego zażalenia organ II instancji uznał za pierwotny wniosek wznowieniowy z dnia 17 października 2018 r., ponawiany kolejnymi pismami w tym wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2019 r. Zauważył, że o decyzji skarżąca dowiedziała się ok. 10 października 2018 r., a zatem wnioskodawczyni dochowała miesięcznego terminu do skutecznego wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. Odnosząc się natomiast do złożonych ponagleń (pisma z dnia 13 czerwca 2019 r. i z dnia 24 czerwca 2019 r.) na działanie organu I instancji odnośnie braku rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie budowy organ II instancji stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może "wstrzymać roboty budowlane" wykonywane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę tylko i wyłącznie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., czyli poprzez wstrzymanie wykonania decyzji. Dalej wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji odmówił wznowienia, uznając, iż skarżąca nie dochowała terminu do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie. Tym samym nie było możliwości wznowienia postępowania, a w związku z tym prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Organ II instancji wskazał, że Starosta [...] był zobowiązany do rozpatrzenia złożonych wniosków dotyczących tej kwestii, chociażby poprzez zawarcie stosownych wyjaśnień w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z [...]r. Organ ten odniósł się do złożonych "wniosków o wstrzymanie budowy" dopiero w piśmie z dnia 19 czerwca 2019 r. przekazującym ponaglenie wnioskodawczyni z dnia 13 czerwca 2019 r, co w ocenie organu II instancji należy uznać za uchybienie. Organ II instancji wskazał, że niniejsze postanowienie obliguje Starostę [...] do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jednocześnie stwierdził, że w toku postępowania wznowieniowego organ I instancji zobowiązany jest do rozpatrzenia, w pierwszej kolejności, "wniosku o wstrzymanie budowy" z dnia 1 kwietnia 2019 r. A. Z. (skarżący) reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą na ww. postanowienie Wojewody z dnia [...] r. wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa procesowego, a to art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w sprawie i uznanie, że wnioskodawczyni jest stroną toczącego się postępowania podczas gdy nie ma ona przymiotu strony i nie może być za nią uznana w niniejszym postępowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wszczęcie postępowania wznowieniowego podczas gdy przepis ma ten zastosowanie do strony postępowania, a wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania w związku z czym postępowanie nie powinno być wszczęte oraz błąd w ustaleniach faktycznych organu II instancji poprzez przyjęcie, że wnioskodawczyni jest stroną toczącego się postępowania podczas gdy z materiału dowodowego w sprawie wynika odmienny wniosek tj. że nie jest ona stroną postępowania. Wniósł o "zmianę zaskarżonego postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. poprzez utrzymanie w mocy w całości postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r. oraz zmianę zaskarżonego postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. poprzez odmowę wznowienia postępowania wnioskodawczyni zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] r." ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie skarżącemu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest błędne, a Wojewoda Śląski nie zbadał czy wnioskodawczyni jest stroną postępowania oraz czy taki status jej przysługuje w sprawie. Nadto wnioskodawczyni nie wykazała aby postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę zakończone decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. jak i dalszy ciąg tego postępowania dotyczył jej lub żeby dotyczył czy naruszał jej interes prawny. Odwołująca wskazała jedynie, że prowadzona budowa, której dotyczy postępowanie jest prowadzona na sąsiedniej działce - nie argumentując w żaden sposób swojego interesu prawnego. Podniósł, że w niniejszej sprawie należy również wziąć pod uwagę przepisy prawa budowlanego dotyczące strony w niniejszym postępowaniu, a obszar oddziaływania projektowanego obiektu zawiera się w całości na działce nr 1 w W. przy ul. [...]. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie tylko naruszył przepisy postępowania, a to art. 28 k.p.a. w związku art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ale również art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem otworzył drogę do wznowienia postępowania podmiotowi, który nie jest stroną, co czyni zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego wydanym z naruszeniem tych przepisów. Zaakcentował, że Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania ponieważ wnioskodawczyni nie jest stroną w sprawie, do czego Wojewoda w żaden sposób się nie ustosunkował, a jedynie skupił się na terminie do złożenia przedmiotowego wniosku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325- dalej "p.p.s.a."), sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.). Dokonana przez Sąd według ww. kryterium, kontrola sprawy w trybie uproszczonym, nie potwierdziła zasadności skargi. Skarga dotyczy postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. którym uchylono w całości postanowienie Starosty [...] o odmowie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. w całości, orzekając o wznowieniu postępowania zakończonego wyżej wskazaną ostateczną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski uznał, że skoro wnioskodawczyni dowiedziała się o budowie około 10 października 2018 r., a wniosek o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę został złożony do organu dnia 17 października 2018 r. to tym samym został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 149 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3). Nie jest sporne, że w realiach rozpatrywanej sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wznowienia postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. uznając, że został przekroczony miesięczny termin złożenia wniosku. Organ I instancji w treści uzasadnienia tego postanowienia nie odniósł się do "wniosku o wstrzymanie budowy". Podstawową kwestią sporną w niniejszej sprawie było zachowanie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a w konsekwencji istnienia podstawy do jego wznowienia. W przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w pierwszej kolejności należy zbadać zachowanie przez wnioskodawcę terminu do wniesienia tego żądania. Kontrola ta następuje na wstępnym etapie badania przez organ żądania wznowienia postępowania. Złożenie wniosku w terminie jest bowiem jedną z przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania i powinna być zbadana przez organ z urzędu przed wszczęciem postępowania wznowieniowego. Stwierdzenie uchybienia przez stronę terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyklucza możliwość dokonania merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym. W orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że w przypadku powołania jako podstawy wznowienia przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) badanie tej przesłanki zasadniczo powinno następować po wznowieniu postępowania. Tylko wyjątkowo dopuszcza się możliwość odmowy wznowienia na tej podstawie w przypadku braku legitymacji strony, jeżeli taki brak jest oczywisty i wynika już z samego wniosku. Przykładowo można powołać wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 872/16 (LEX nr 2447078): "W przypadku powołania przez wnoszącego podanie o wznowienie jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dochodzi do swoistej kolizji, bowiem z jednej strony podanie powinno pochodzić od podmiotu legitymującego się przymiotem strony po to żeby wznowić postępowanie i przejść do badania powołanej podstawy wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.), z drugiej właśnie to zagadnienie - bycie stroną - powinno być jako podstawa wznowienia badane w drugim etapie po wznowieniu. Zasługuje na akceptację pogląd, który nie wyklucza w takiej sytuacji odmowy wznowienia, z tym że ogranicza ją wyłącznie do przypadków jasnych i oczywistych niewymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W sytuacjach natomiast wątpliwych, dość skomplikowanych, wymagających np. analizy projektu budowlanego pod kątem oddziaływania projektowanego budynku na nieruchomość wnioskodawcy, ten pogląd opowiada się za wznowieniem i przeprowadzeniem tego badania dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego przeznaczonym właśnie dla badania przyczyny wznowienia, jak stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Weryfikacja przymiotu strony dokonywana po wznowieniu postępowania pozwala wnioskodawcy zaprezentować argumenty przemawiające za posiadaniem interesu prawnego. Podmiot ten może wtedy wdać się w szczególności w merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organów administracji już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Jeżeli natomiast zbadanie posiadania statusu strony następowałoby przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, to wnioskodawca mógłby bronić swoich interesów dopiero przed organem drugiej instancji przez wniesienie zażalenia". Na obecnym etapie postępowania nie ma możliwości odniesienia się przez Sąd do kwestii podstaw wznowienia postępowania i legitymacji wnioskodawcy. Wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy. Wobec powyższego zarzuty podnoszone w skardze są chybione. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a, niezasadną skargę oddalił.