II OSK 872/16

Dnia 24 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1433/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1433/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania sprawie pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę dla inwestycji o nazwie: Zespół sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej [...] wraz z zadaszonymi miejscami postojowymi (13 miejsc) przy ul. [...] wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji, gazu, co., elektryczną, wentylacją mechaniczną, szczelnymi zbiornikami na wody opadowe na działce nr [...], instalacjami poza budynkiem: wody, kanalizacji sanitarnej, wewnętrzną linią zasilającą oraz przebudową kabla NN na działce nr [...], a także przebudową ul. [...]. Jest bezsporne, że w postępowaniu zakończonym wydaniem powyższej decyzji nie brała udziału skarżąca S. L.– właścicielka zabudowanej nieruchomości, składającej się z działek o numerach [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Podaniem z dnia 9 marca 2015 r. S. L. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania, wskazując, że powinna być stroną prowadzonego postępowania i została pozbawiona w nim udziału bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wyjaśniła, że o decyzji dowiedziała się w dniu 9 marca 2015 r. z pisma Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta w Krakowie stanowiącego odpowiedź na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie podniosła szereg zarzutów dotyczących niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z przepisami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno- budowlanymi. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., Prezydent Miasta Krakowa odmówił wznowienia postępowania. Organ uznał, że wnioskodawczyni nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym, przy czym do powyższego wniosku doszedł w wyniku analizy dokumentacji projektowanej, w szczególności projektu zagospodarowania terenu. Wyszedł bowiem z założenia, że dla bycia stroną w sprawie pozwolenia na budowę stosownie do przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego decydujące znaczenie ma kwestia zachowania przepisów techniczno-budowlanych. W związku z powyższym w uzasadnieniu powyższego postanowienia organ I instancji analizował projekt z punktu widzenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W wyniku zażalenia wnioskodawczyni Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał w pierwszej kolejności, że w sprawie brak jest bezspornego dowodu na to, że objęta pozwoleniem na budowę inwestycja nie oddziaływuje na teren nieruchomości wnioskodawczyni. Przyjął jednak, że kwestia jej statusu w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją nie powinna być badana w ramach pierwszego etapu postępowania w sprawie wznowienia, lecz dopiero po wznowieniu postępowania. Bez uprzedniego wznowienia postępowania, jak stwierdził organ odwoławczy, nie jest bowiem dopuszczalne gromadzenie przez organ I instancji dodatkowego materiału dowodowego w celu dokonania dodatkowych ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, tj. czynności zmierzających do ustalenia czy zachodzą "przyczyny wznowienia". Przywołując dalej liczne orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji stanął na stanowisku, że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a ponadto wnioskodawca uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lecz został w nim pominięty - to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanki wznowienia. To z kolei powinno nastąpić w kolejnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może więc weryfikować twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłymi. Fakt, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ I instancji nie uznał wnioskodawczyni za stronę, nie jest w ocenie Wojewody przyczyną przedmiotową lub podmiotową mogącą stanowić podstawę odmowy wznowienia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka [...] zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61a, art. 149 § 1 -3, art. 147 k.p.a. oraz art. 12 i art. 16 k.p.a. W ocenie inwestora organ I instancji uprawniony był do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, albowiem w okolicznościach sprawy wnioskodawczyni ponad wszelką wątpliwość nie przysługiwał przymiot strony postępowania w postępowaniu zwykłym. Nawiązując do definicji obszaru oddziaływania obiektu zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego skarżąca wywiodła, że przepisami odrębnymi są przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przywołane rozporządzenie zawiera szereg wymogów odnoszących się do sytuowania obiektów. Wyrażono pogląd, że w przypadku gdy są one spełnione to wówczas nie może być mowy o oddziaływaniu projektowanego obiektu na okoliczne nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzona analiza projektu zagospodarowania terenu inwestycji, celem określenia obszaru oddziaływania inwestycji pod kątem przepisów w/w rozporządzenia doprowadziła organ do prawidłowego wniosku, że planowana przez skarżącego inwestycja nie wpłynie negatywnie na możliwość zagospodarowania nieruchomości wnioskodawczyni, ani na wykonywanie przez nią prawa własności, czy też na dotychczasowy sposób korzystania z jej nieruchomości, a w związku z tym organ uprawniony był do wydania postanowienia o odmowie wznowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość ustalenia organów co do dochowania przez wnioskodawczynię terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Potwierdził, że został on zachowany. Wyjaśnił następnie, że istota sporu między organem odwoławczym a stroną skarżącą sprowadza się do etapu dokonania oceny spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zwrócił uwagę na niejednolitość orzecznictwa w tym przedmiocie i przywołał orzeczenia, które aprobowały badanie przymiotu strony w sytuacji powołania podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przed wszczęciem postępowania wznowieniowego i te, które wskazywały, że w takiej sytuacji kwestia ta powinna być przedmiotem oceny dopiero po wznowieniu postępowania. Sąd stwierdził, że w tej kwestii prezentuje stanowisko kompromisowe, a mianowicie nie wyklucza możliwości wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sytuacji powołania się przez stronę na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodu braku przymiotu strony, ale tylko wówczas gdy okoliczność ta jest w zasadzie bezsporna i nie wymaga badania akt sprawy. Jeśli natomiast kwestia ta budzi wątpliwości, to postępowanie nadzwyczajne (wznowieniowe) powinno zostać wszczęte i dopiero w tym postępowaniu okoliczność ta może być wyjaśniania. Sąd ocenił, że w rozpoznawanej przez organy sprawie posiadanie przez wnioskodawczynię przymiotu strony wymagało badania, a kwestia ta z pewnością nie była oczywista. Już sama obszerność uzasadnienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego (13 stron) dowodzi braku oczywistości tej okoliczności, stąd organ odwoławczy prawidłowo skorzystał z możliwości wydania postanowienia kasacyjnego. Sąd I instancji zastrzegł, że w związku z powyższym nie mógł zbadać czy wnioskodawczyni rzeczywiście powinna być stroną postępowania zwykłego, byłoby to bowiem przedwczesne, a tym samym nie mógł też odnieść się do tych argumentów skargi, które związane były z zakresem oddziaływania inwestycji i pojęciem obszaru oddziaływania obiektu. W skardze kasacyjnej skarżąca, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 149 § 1 i 2 k.p.a., przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że badanie czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osoby uprawnionej jest dopuszczalne jedynie po uprzednim wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania; art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z 149 § 3 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Prezydent Miasta Krakowa nie był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, pomimo, że z treści wniosku w sposób oczywisty wynikało, że nie pochodzi od strony postępowania, a więc, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; art. 151 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z 147 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że wznowienie postępowania może nastąpić na wniosek osoby, niebędącej stroną postępowania, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca zajęła stanowisko, że w sytuacji wniesienia podania przez podmiot niebędący stroną, koniecznym jest wydanie przez organ administracji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Negatywna weryfikacja przymiotu w postępowaniu pierwotnym uprawnia bowiem organ, by tylko na tej podstawie wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, prowadząc także w tej fazie postępowanie wyjaśniające. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd I instancji błędnie uznał jednak, że nie jest oczywistym, iż wniosek nie pochodzi od strony postępowania. Tymczasem w postępowaniu zwykłym Prezydent Miasta Krakowa ustalił krąg stron tego postępowania i uznał, że S. L. nie może zostać zakwalifikowana do tego kręgu, ponieważ nieruchomość, której jest właścicielką nie leży w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, a ponadto planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na możliwość zagospodarowania, dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości, ani na wykonywanie przez właścicielkę swoich uprawnień. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim podkreślić należy, że Sąd I instancji nie zanegował zasady, że w postępowaniu nadzwyczajnym wznowieniowym, organ administracji publicznej przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania weryfikuje legitymację podmiotu występującego z podaniem o wznowienie postępowania do bycia stroną w sprawie. O odmowie wznowienia postępowania, oprócz niedochowania terminu, czy braku powołania podstawy wznowieniowej, może zatem przesądzić ocena, że podmiot występujący z wnioskiem nie jest legitymowany do zainicjowania postępowania administracyjnego w trybie wznowieniowym. Sytuacja natomiast komplikuje się jedynie w przypadku gdy powołaną w podaniu podstawą wznowienia jest przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. pozbawienie strony udziału w postępowaniu, tak jak w rozpatrywanej sprawie. Problem związany jest z treścią art. 147 k.p.a., który stanowi, że wznowienie postępowania następuje na żądanie strony oraz treścią art. 149 § 2 k.p.a. zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do załatwienia sprawy. Negatywny wynik badania co do wystąpienia w sprawie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a. co do zasady skutkuje bowiem rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Zatem w przypadku powołania przez wnoszącego podanie o wznowienie jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dochodzi do swoistej kolizji, albowiem z jednej strony podanie powinno pochodzić od podmiotu legitymującego się przymiotem strony po to żeby wznowić postępowanie i przejść do badania powołanej podstawy wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.), z drugiej właśnie to zagadnienie – bycie stroną -powinno być jako podstawa wznowienia badane w drugim etapie po wznowieniu. Ta dość problematyczna kwestia rzeczywiście przez pewien okres budziła wiele kontrowersji. W orzecznictwie i doktrynie prezentowane były aż cztery stanowiska odnoszące się do oceny momentu w jakim organ właściwy do wznowienia postępowania powinien badać posiadanie przymiotu strony przez wnoszącego podanie o wznowienie. Na potwierdzenie każdego z nich można by przedstawić szereg orzeczeń. Nie zachodzi potrzeba ich prezentowania w niniejszym uzasadnieniu, albowiem wszystkie one przedstawiane są dokładnie w dostępnych komentarzach (por. R. Stankiewicz [w] Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 1088-1091). Zwraca się w nich dodatkowo uwagę na wprowadzenie do kodeksu postępowania administracyjnego przepisu art. 61 a k.p.a. będącego odpowiednikiem w postępowaniu wznowieniowym art. 148 § 3 k.p.a. W ostatnim czasie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje jednak pogląd, który zaprezentował Sąd I instancji, a który nie wyklucza w takiej sytuacji odmowy wznowienia, z tym że ogranicza ją wyłącznie do przypadków jasnych i oczywistych nie wymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W sytuacjach natomiast wątpliwych, dość skomplikowanych, wymagających, jak w rozpoznawanej sprawie, analizy projektu budowlanego pod kątem oddziaływania projektowanego budynku na nieruchomość wnioskodawczyni, opowiada się za wznowieniem i przeprowadzeniem tego badania dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego przeznaczonym właśnie dla badania przyczyny wznowienia, jak stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni zasługuje na akceptację. Podobnie zresztą przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2017 r. o sygnaturze II OSK 2541/16 dostępnym na https;//cbois.nsa.gov.pl również wydanym na tle sprawy w które właściciel nieruchomości sąsiedniej domagał się wznowienia postępowania z uwagi na pominięcie go w postępowaniu zwykłym w sprawie pozwolenia na budowę. W wyroku tym wyjaśniono: "Nie można zatem wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty. Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej bądź też gdy wnioskodawca w czasie wydania decyzji ostatecznej niewątpliwie nie był właścicielem nieruchomości sąsiedniej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2306/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa,gov.pl ; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2411/15, tamże; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 95/10, tamże wraz z powołanym tam orzecznictwem)". W rozpoznawanej sprawie nieruchomość wnioskodawczyni nie znajdowała się w tak istotnym oddaleniu od terenu inwestycji, by z góry można było wykluczyć wszelkie oddziaływanie przedsięwzięcia na posesję wnioskodawcy. Trudno zatem przyjąć, że w sposób oczywisty nie była ona stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę na inną jeszcze istotną kwestię, a mianowicie, że odmienny pogląd ograniczałby istotnie wnioskodawcę w możliwości obrony swoich interesów. Tym bardziej, że działania podejmowane w okresie między złożeniem wniosku o wznowienie postępowania i wydaniem postanowienia na podstawie art. 149 k.p.a. mają charakter wewnętrzny i nie są czynnościami procesowymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 95/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1390/06, tamże). Wnioskodawczyni nie korzystałaby zatem w tym okresie z gwarancji procesowych przewidzianych w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego. Weryfikacja przymiotu strony dokonywana po wznowieniu postępowania pozwala natomiast wnioskodawcy zaprezentować argumenty przemawiające za posiadaniem interesu prawnego. Podmiot ten może wtedy wdać się w szczególności w merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organów administracji publicznej już na etapie postępowania przed organem I instancji. Jeżeli natomiast zbadanie posiadania statusu strony następowałoby przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, to wnioskodawca mógłby bronić swoich interesów dopiero przed organem II instancji przez wniesienie zażalenia. Z tych względów, nie znajdując podstaw do uwzględniania skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 tej ustawy.