II SA/Łd 911/19

Dnia 12 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w J. kwotę 4017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] nr [...], na podstawie między innymi art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.; dalej: u.g.n.) oraz § 1 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r. Nr 401, poz.[...]), ustalił A spółce z ograniczoną odpowiedzialnością spółce komandytowej w J. opłatę adiacencką w wysokości 10.800,— zł. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wymieniona spółka była właścicielem nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 17/13, o powierzchni 5.129 m2, w obr. [...]. Strona dokonała następnie podziału ww. nieruchomości na dwie mniejsze działki nr 17/15 oraz 17/16. Podział ten został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...]czerwca 2018 r.; decyzja ta stała się ostateczna z dniem 29 czerwca 2018 r. W związku z ww. podziałem organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W jego toku, stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n., został sporządzony operat szacunkowy stwierdzający wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Biegły wycenił wartość rynkową gruntu według stanu przed podziałem na 2.499.000,— zł, natomiast po podziale na 2.535.000,— zł. Prezydent Miasta wskazał dalej, że uchwałą nr [...] Rada Miejska w Ł. ustaliła na terenie miasta stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 30% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość uzyskała po podziale i miała przed jej podziałem. Skoro zatem wspomniana różnica wynosiła 36.000,— zł, opłatę adiacencką ustalono w wysokości 10.800,— zł. Kwestionując decyzję organu pierwszej instancji pełnomocnik spółki złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Zdaniem strony biegły, przyjmując, że wyceniana nieruchomość była przeznaczona na cele mieszkaniowe, pominął, że nieruchomość ta była objęta decyzją Prezydenta Miasta Ł. o warunkach zabudowy z 14 stycznia 2016 r., ustalającą warunki zabudowy dla budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Pełnomocnik strony zakwestionował również dobór nieruchomości porównywanych z nieruchomością spółki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżoną decyzją z [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało między innymi, iż zobowiązało rzeczoznawcę majątkowego do ustosunkowania się do zarzutów strony. W odpowiedzi biegły podtrzymał swoją opinię i wyjaśnił, że wobec braku planu miejscowego oraz w sytuacji, kiedy to właściciel nieruchomości nie przedstawił decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy sporządzaniu wyceny należało uwzględnić zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z [...] marca 2018 r.), obowiązującego w czasie kiedy odbywał się podział nieruchomości. W Studium jako dopuszczalne przeznaczenie działek w badanej jednostce funkcjonalno-przestrzennej przewidziano zabudowę wielorodzinną i usługową. Na tych terenach oba typy zabudowy wzajemnie się uzupełniają. Dlatego biegły do porównań przyjął nieruchomości przeznaczone zarówno pod zabudowę wielorodzinną, jak i usługowo-handlową, mimo że ceny jednostkowe uzyskiwane za nieruchomości przeznaczone pod zabudowę usługową, kształtowały się zazwyczaj na poziomie wyższym niż ceny uzyskiwane za nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Powołując się na powyższe wyjaśnienia organ odwoławczy uznał, że przyjęcie przez rzeczoznawcę przeznaczenia nieruchomości wynikającego z zapisów studium zagospodarowania przestrzennego, nie spowodowało zawyżenia jej wartości. Kolegium nie zgodziło się również z argumentami odwołania, jakoby operat szacunkowy nie był odpowiednio uzasadniony, a zwłaszcza, że dokonano niewłaściwego doboru nieruchomości przyjętych do porównań oraz że nieruchomości te zostały przedstawione w sposób uniemożliwiający ich identyfikację. Ostatecznie organ drugiej instancji uznał ustalenia rzeczoznawcy majątkowego za wiarygodne i prawidłowe, a jego dodatkowe wyjaśnienia, złożone w toku postępowania odwoławczego, za wyczerpujące. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez pełnomocnika A sp. z o.o. sp.k., który wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie. Zdaniem skarżącego organy administracji nie dokonały oceny operatu szacunkowego, poprzestając na bezkrytycznym przyjęciu opinii biegłego. Tymczasem dokument ten zawiera istotne mankamenty, które powinny wykluczać go jako dowód w sprawie. Przede wszystkim biegły nieprawidłowo określił przeznaczenie dzielonej nieruchomości, co implikowało dobór niewłaściwych nieruchomości do porównań, a w efekcie — doprowadziło do zawyżenia jej wartości. Biegły zlekceważył zatem art. 154 u.g.n., przyjmując w sposób zupełnie niezrozumiały, że nieruchomość była przeznaczona na cele mieszkaniowe. W rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę handlowo-usługową, zgodnie z powołaną wcześniej decyzją Prezydenta Miasta Ł. o warunkach zabudowy z [...]stycznia 2016 r., ustalającą warunki zabudowy dla budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Zdaniem skarżącej niezrozumiałe było bezkrytyczne przyjęcie przez Kolegium wyjaśnień biegłej, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową kształtują się na poziomie wyższym niż ceny uzyskiwane za nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Było to stwierdzenie zupełnie gołosłownie i nie poparte żadnymi dowodami ani badaniami, konkretnie wskazującymi ceny na danym rynku. Podobnie zresztą jak stwierdzenie, że przyjęcie takiego, a nie innego przeznaczenia nieruchomości, nie spowodowało zawyżenia jej wartości. Skarżący wskazał dalej, że na skutek podziału, jedna z działek nie nadaje się do samodzielnego użytkowania, stanowiąc linie rozgraniczające ulicy, co znacząco obniża jej wartość. Ta kwestia nie została uwzględniona przez organ odwoławczy, choć rzutowała bez wątpienia na wartość nieruchomości. Na koniec strona skarżąca odniosła się do sposobu wyceny nieruchomości. Ponieważ biegły zastosował podejście porównawcze, a w ramach tego podejścia metodę korygowania ceny średniej, podstawowym warunkiem dokonania rzetelnej wyceny nieruchomości było dokonanie prawidłowego doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zdaniem skarżącej cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie szczegółowym. Tymczasem autorka operatu szacunkowego posłużyła się materiałem porównawczym bez podania jego cech zindywidualizowanych (z wyjątkiem wielkości i miejsca położenia i daty transakcji). Brak możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi nieruchomości wytypowane jako podobne podważało wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity aktualny w chwili wydania zaskarżonej decyzji: Dz.U. z 2018 r., poz. [...] ze zm.; dalej: u.g.n.), w myśl którego jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1—3 u.g.n. stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 2). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Z przywołanych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. W rozpoznawanej sprawie trzy pierwsze przesłanki nie budzą wątpliwości i nie są również kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Bezspornym jest, że ostateczną decyzją z [...] czerwca 2018 r. Prezydent Miasta Ł. zatwierdził podział nieruchomości nr ewid. 17/13 na dwie działki nr ewid. 17/15 i 17/16, stanowiącej własność skarżącej spółki. Decyzja o podziale stała się ostateczna z dniem 29 czerwca 2018 r. Faktem jest również, że uchwałą nr [...] z 5 grudnia 2007 r. Rada Miejska w Ł. ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Uchwała ta obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zachowany nadto został trzyletni termin do ustalenia opłaty, liczony od dnia, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna. Istotą sporu pomiędzy skarżącą a organami orzekającymi w sprawie jest natomiast kwestia, czy w sprawie zaistniał wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Przystępując do merytorycznego odniesienia się do kwestii spornej w sprawie przypomnieć trzeba, że w toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobligowane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego standardów procedowania. W toku postępowania organy stoją na straży praworządności, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy winny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ rzeczona opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to niewątpliwie jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149—159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1930/11). Wobec tego to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowani są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza wszak, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11). W rozpoznawanej sprawie treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że uchylił się on od rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego. Z kolei organ drugiej instancji nie dostrzegł błędów tego operatu, które mogły mieć wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, a tym samym uzasadniać zarzuty odwołania i skargi o zawyżeniu wartości działek. W pierwszej kolejności należy podzielić zarzut pominięcia przy wycenie sposobu zagospodarowania nieruchomości podlegającej podziałowi. Okoliczność ta ma znaczenie dla wartości wycenianych nieruchomości, co zresztą przyznaje sama biegła w swoich wyjaśnieniach z 27 sierpnia 2019 r., stwierdzając wprost: "na rynku nieruchomości gruntowych ceny jednostkowe uzyskiwane za nieruchomości przeznaczone pod zabudowę usługową kształtują się zazwyczaj na poziomie wyższym niż ceny jednostkowe uzyskiwane za nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową." Ponadto z treści operatu szacunkowego (str. 5–6) wynika wprost, że opis przedmiotu wyceny obejmuje między innymi przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W punkcie 2.3 (str. 6) biegła, cytując art. 154 u.g.n., sama wskazuje, że przeznaczenie nieruchomości ustala się między innymi na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ujawnienie takiej decyzji mogło mieć zatem wpływ na wycenę nieruchomości, także w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy obejmowała tylko część dzielonej działki nr 17/13. Biegła wyjaśnia wprawdzie, że nie miała wiedzy o wydaniu na rzecz strony skarżącej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] stycznia 2016 r. o warunkach zabudowy, dotyczącej m.in. dzielonej działki, jednak już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca spółka powoływała się na tę decyzję. Rzeczą organu odwoławczego było zatem zadbać o uzupełnienie wyceny i uwzględnienie w niej także tej okoliczności. Kolegium zwróciło się wprawdzie do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do tego faktu i otrzymało odpowiedź na to wezwanie, jednak błędnie przyjęło, że biegła w rzeczywisty i czytelny sposób uwzględniła fakt wydania ww. decyzji. Z treści jej odpowiedzi płynie wniosek przeciwny. Biegła w tym zakresie stwierdza jedynie ogólnikowo, że "przyjęcie przeznaczenia nieruchomości wynikającego z zapisów studium zagospodarowania przestrzennego nie spowodowało zawyżenia jej wartości" (str. 2 wyjaśnień z 27 sierpnia 2019 r.). Na potwierdzenie tego wniosku nie tylko nie przytacza żadnych argumentów, ale wręcz zamieszcza sprzeczne z nim stwierdzenie, cytowane wyżej, o wyższym poziomie cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową od nieruchomości mieszkaniowych. Skoro biegła dostrzega realną różnicę pomiędzy cenami nieruchomości o różnym przeznaczeniu, powinna tę różnicę uwzględnić dobierając przy wycenie nieruchomości podobne, zgodnie z przyjętą metodą wyceny. Rację ma zatem strona skarżąca zarzucając bezkrytyczne przyjęcie przez Kolegium wyjaśnień biegłej, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową kształtują się na poziomie wyższym niż ceny uzyskiwane za te pod zabudowę mieszkaniową. Stwierdzenie to było gołosłowne, nie zostało poparte żadnymi dowodami ani badaniami, konkretnie wskazującymi ceny na danym rynku. Należy zauważyć, że nawet w tabeli zamieszczonej na str. 11 operatu, biegła nie wskazuje przeznaczenia poszczególnych nieruchomości, ograniczając się jedynie do podania ich ogólnej lokalizacji, powierzchni i uzyskanej ceny. W konsekwencji jako bezpodstawne należało ocenić stwierdzenie, że przyjęcie takiego, a nie innego przeznaczenia nieruchomości, nie spowodowało zawyżenia jej wartości. Ponadto Kolegium oceniając operat szacunkowy nie dostrzegło także innych jego mankamentów. Kolegium nie zwróciło zatem uwagi, że biegła, mimo wskazania w części opisowej (pkt 2.1, str. 6), że "działka nr 17/15 wydzielona zostaje jako działka z wjazdem na teren parkingu obsługującego pawilon handlowy na działce 16/3", w ogóle nie uwzględniła tej okoliczności przy wycenie, ani przy jej opisie (pkt 5.1.2 lit. A, str. 13), ani przy uwzględnianiu współczynników korygujących (tabela pierwsza na str. 14). Tymczasem zajęcie części obszaru wydzielonej działki przez drogę dojazdową na teren parkingu obsługującego pawilon handlowy znajdujący się między drogą publiczną a parkingiem dla klientów sklepu, nie może pozostawać bez wpływu na jej wartość. Należy zwrócić uwagę, że z treści załączonego do wyceny postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z [...] pozytywnie opiniującego proponowany podział nieruchomości, wynika między innymi, że "podziału można dokonać pod warunkiem ustanowienia służebności zapewniających korzystanie z istniejącej infrastruktury technicznej na dotychczasowych zasadach." Elementem tej infrastruktury jest wspomniana droga dojazdowa. Część nieruchomości przeznaczona pod drogę wyłączona jest z możliwości zabudowy. Cena nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe czy usługowe i jest od nich niższa. Ustalenie wartości nieruchomości w części przeznaczonej na drogę na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane, jak uczynił to w realiach rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca majątkowy, prowadzi do zawyżenia wartości tej nieruchomości i jest krzywdzące dla właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Nie uwzględnia bowiem realnej ceny, jaką może on osiągnąć przy sprzedaży takiej nieruchomości. Ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno uwzględniać okoliczność, że część działki podlegającej podziałowi została przeznaczona pod drogę wewnętrzną, co powoduje zmniejszenie wartości tej działki w stosunku do działki bez obciążeń. Przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określa, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Określenie wartości nieruchomości powinno być zgodne z tą, ustanowioną przez ustawodawcę, zasadą. Operat sporządzony w niniejszej sprawie nie uwzględnia tego, że część działki nr 17/15 jest zajęta pod drogę, zatem ustalenie opłaty na jego podstawie jest w tej części wadliwe. Drugim elementem, który mógł mieć wpływ na wartość nieruchomości, a który nie został uwzględniony przy wycenie (str. 13—14 operatu) było bliskie sąsiedztwo pawilonu handlowego. To, że okoliczność ta może mieć wpływ na cenę nieruchomości przyznaje sama biegła opisując jedną z nieruchomości przyjętych do porównania. Opisując nieruchomość nr 7, o cenie minimalnej, biegła wskazała, że nieruchomość ta jest "położona na zapleczu pawilonu handlowego, w sąsiedztwie wjazdu do jego części magazynowej." W niniejszej sprawie bliskość pawilonu handlowego jest oczywista i wynika z samej decyzji o warunkach zabudowy. Biegła w swojej opinii, ani w dodatkowych wyjaśnieniach, w ogóle nie oceniała tej okoliczności. Skarżący ponadto trafnie wskazał, że na skutek podziału, jedna z działek nie nadaje się do samodzielnego użytkowania, stanowiąc linie rozgraniczające ulicy, co znacząco obniża jej wartość. Ta kwestia również nie została wyjaśniona, choć mogła rzutować bez wątpienia na wartość nieruchomości. Na koniec wątpliwości Sądu budzi również dobór nieruchomości podobnych do wycenianych. Niezależnie od tego, że biegła — co jest poza sporem — mogła uwzględniać zarówno nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalnym, jak i handlowo-usługowym, strona skarżąca trafnie zarzuca posłużenie się materiałem porównawczym bez podania jego cech zindywidualizowanych, z wyjątkiem tylko wielkości, miejsca położenia, ceny i daty transakcji. Tylko co do dwóch nieruchomości (nr 7 i 9) biegła wskazała na więcej cech różnicujących. Co do pozostałych jednak strona nie miała możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi, co — jak słusznie podnosi skarżący — podważało wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego. Sposób dokonania wyceny w tym zakresie tym bardziej budzi wątpliwości, że biegła opisała bardziej szczegółowo tylko nieruchomości, które najbardziej odbiegały ceną od średniej ceny rynkowej, którą określiła na 525,01 zł/m2. Biegła nie wyjaśniła dlaczego skupiła się na nieruchomościach, których cena w sposób istotny odbiegała od ceny średniej (odpowiednio 257,38 zł/m2 i 986,50 zł/m2) w sytuacji, gdy praktycznie wszystkie pozostałe przyjęte do porównania nieruchomości, miały cenę zbliżoną do średniej. W toku postępowania administracyjnego skarżąca formułowała konkretne zarzuty dotyczące prawidłowości doboru nieruchomości podobnych do wycenianej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trudno jednak doszukać się odpowiedzi organu na podnoszone przez stronę wątpliwości, co zdaniem Sądu narusza art. 107 § 3 k.p.a. Opisane zastrzeżenia, zdaniem Sądu, to wady, które powinny być w toku postępowania dostrzeżone przez organy administracji i wyjaśnione przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak wskazywano wcześniej to organy administracji prowadzą postępowanie, zatem to one mają obowiązek analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów. Bierna postawa organów, które samodzielnie nie dokonały analizy operatu szacunkowego, ograniczając swoją aktywność jedynie do polemiki z twierdzeniami skarżącej, w świetle art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., musi spotkać się z krytyką i brakiem akceptacji. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu rozstrzygnięto zaś w punkcie drugim sentencji wyroku uwzględniając brzmienie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. k.ż.