IV SA/Wa 2641/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] czerwca 2018 roku nr. [...] i II instancji 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej dla inwestycji polegającej na "legalizacji wolnostojącego jednostronnego urządzenia reklamowego o wymiarach zewnętrznych 12,40 x 3,40; powierzchni ekspozycji 12,0 x 3,0 (36mJ) nr urządzenia [...] ustawionego na fundamencie żelbetowym na gruncie, wymiar fundamentu 2,39x4,79x1,05, nośnik nieoświetlony na działkach ewidencyjnych nr [...] obręb [...] przy Al. [...]" na terenie [...] w [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Zarząd [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 - dalej u.p.z.p.), art. 104 k.p.a., art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446), art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o [...] (Dz.U. 2015 r., poz. [...]), uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. (Dz.Urz. Woj. [...]. nr [...], poz.[...] ze zm.) w sprawie przekazania [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] w brzmieniu nadanym uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2010 r. (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) - po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "inwestora") z 21 lutego 2018 r. i uzupełnionego 13 marca 2018 r., decyzją [...] czerwca 2018 r. nr [...] - odmówił ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej dla inwestycji polegającej na "legalizacji wolnostojącego jednostronnego urządzenia reklamowego o wymiarach zewnętrznych 12,40 x 3,40; powierzchni ekspozycji 12,0 x 3,0 (36mJ) nr urządzenia [...] ustawionym na fundamencie żelbetowym na gruncie, wymiar fundamentu 2,39 x 4,79x1,05, nośnik nieoświetlony na działkach ewidencyjnych nr [...] obręb [...] przy [...]" na terenie [...] w [...]. Odwołanie od tej decyzji złożył Inwestor, wskazując na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że znajdujące się w obszarze analizowanym nośniki reklamowe nie mogą stanowić punktu odniesienia dla dokonania oceny spełniania przez inwestycję przesłanki przedłużenia istniejącej linii zabudowy, z uwagi na stwierdzony brak legalizacji nośników, podczas gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do badania legalności obiektów budowlanych, a ewentualna samowola budowlana może być stwierdzona wyłącznie przez właściwy organ nadzoru budowlanego, co w sprawie nie miało miejsca, a w konsekwencji błędne wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Poza tym błędne przyjęcie, że wnioskowana inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym legalnej zabudowy – nośnika reklamowego, z uwagi na różnicę wysokości obu obiektów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) decyzją [...] września 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu [...] z [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Kolegium podkreśliło, że dokonano ponownej oceny sposobu wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego, jak również analizy architektoniczno-urbanistycznej. Ustalenia Kolegium w tym zakresie są zbieżne z ustaleniami organu I instancji, ponieważ obszar analizowany wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003r. Analiza tak wyznaczonego obszaru w zakresie kontynuacji funkcji także nie budzi zastrzeżeń. Następnie Kolegium wskazał, że inwestycja objęta wnioskiem położona jest przy samej granicy działki nr ew. [...], wyznaczonej ogrodzeniem przylegającym do pasa drogowego [...] po południowej stronie działek będących w użytkowaniu wieczystym [...] S A., stanowiących własność Skarbu Państwa oraz służących jako baza parkingowo-naprawcza dla autobusów dalekobieżnych tego przewoźnika. Na wskazanym terenie inwestycji centralnie jest usytuowany nośnik reklamowy stanowiący przedmiot postępowania, tj. jednotablicowy nośnik reklamowy o wysokości 12,69 m, z tablicą reklamową usytuowaną symetrycznie typu billboard i powierzchnią ekspozycyjną tablicy o wymiarach 12m x 3m. Tablica reklamowa jest zainstalowana na słupie stalowym o średnicy 0,5 m mocowanym do stopy fundamentowej naziemnej o wymiarach 2,39 m x 4,79 m i wysokości 1,05 m. Analiza obszaru funkcja inwestycji (usługowo-informacyjna) nie jest sprzeczna z funkcjami dominującymi w obszarze, tj. funkcją usług transportowych i funkcją komunikacyjną. Kolegium wyjaśniła jednak, że nośnik reklamowy został posadowiony bez nawiązania do linii zabudowy wynikającej z usytuowania budynku stróżówki znajdującego się w obszarze analizowanym i nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zgodnie z § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Natomiast w zakresie wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przyjęto wysokość nośnika reklamowego [...] Sp. z o.o. Sp.k. (obiektu legalnego) usytuowanego w sąsiedztwie, którego wysokość wynosi 16,1 m, w tym wysokość tablicy reklamowej, która wieńczy ten nośnik wynosi 4 m. Kolegium przypomniało, że według informacji inwestora załączonej do wniosku nośnik reklamowy zrealizowany na terenie inwestycji ma wysokość całkowitą 12,69 m, a tablica reklamowa ma wysokość 3,4 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nośnika jest o 3,42 m mniejsza niż wysokość nośnika w sąsiedztwie. Zdaniem Kolegium, z analizy sposobu zagospodarowania obszaru nie wynika uzasadnienie do wyznaczenia innej wysokości na podstawie § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Tym samym nie ulega wątpliwości, że nośnik reklamowy, będący przedmiotem postępowania w zakresie wysokości nie odpowiada istniejącemu w obszarze analizowanym obiektowi budowlanemu o podobnym charakterze. Kolegium podzieliło więc pogląd organu I instancji, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg dobrego sąsiedztwa nie został w tym przypadku spełniony. Nośnik reklamowy zakłóca bowiem ład architektoniczny zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym. Natomiast brak spełnienia choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest wystarczający do wydania decyzji odmownej. Realizacja nośnika reklamowego z fundamentem trwale związanym z gruntem zmienia strukturę przestrzenną układu urbanistycznego. Zdaniem Kolegium, z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że zalegalizowanie urządzenia reklamowego naruszałoby ład przestrzenny charakterystyczny dla zabudowy występującej w obszarze analizowanym, gdyż wprowadzenie wolnostojącego nośnika reklamowego na przedmiotowym terenie nie stanowi kontynuacji istniejących cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującego się w obszarze analizowanym, co naruszałoby zasadę dobrego sąsiedztwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO z [...] września 2019 r. nr [...] wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, przez przyjęcie, że znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa reklamowa jest nielegalna, a w konsekwencji nie może stanowić punktu odniesienia dla dokonania oceny wnioskowanej inwestycji pod kątem spełnienia przesłanki kontynuacji parametrów zabudowy; b) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z dyrektywami uzasadniania decyzji administracyjnych; c) art. 138 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest stwierdzenie, że wnioskowana inwestycja jest identyczna pod względem rodzaju i formy architektonicznej z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że wobec braku identycznej zabudowy w obszarze analizowanym nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji; b) § 4 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., przez błędne przyjęcie, że przepisy nakazują dokonywanie analizy urbanistycznej wyłącznie w odniesieniu do identycznej zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, podczas gdy z treści przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że obowiązkiem organu jest odniesienie się do całej istniejącej zabudowy, nie tylko identycznej z wnioskowaną; c) § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, poprzez błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego polegające na jego nieuzasadnionym ograniczeniu poniżej wymaganej 3-krotnej szerokości frontu działki ewidencyjnej, na której znajduje się wnioskowana inwestycja, co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia przy sporządzeniu analizy urbanistycznej nośnika reklamowego znajdującego się na działce ewidencyjnej nr [...], który został zrealizowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalanie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że badają, czy organy, rozstrzygając sprawę, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym stosowanie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wobec czego uznał za zbędne ich ponowne przytaczanie. Natomiast odnośnie kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – Sąd dopatrzył się naruszenia prawa, które winno skutkować derogowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Skarga [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zasługiwała więc na uwzględnienie, z uwagi na stwierdzenie naruszenia zarówno przepisów proceduralnych, jak i prawa materialnego. Na wstępie zaznaczyć należy, że materialnoprawą podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. Narzędziem ustalenia wymagań nowej zabudowy jest natomiast analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną (§ 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.). Istota sporu w sprawie sprowadza się do wyjaśnienia w jaki sposób powinno być rozumiane pojęcie "działki", którym posłużono się przy redagowaniu § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Z treści tego przepisu wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Organy w treści zaskarżonych decyzji wskazały, że obszar analizowany został ustalony stosowanie do zapisów § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Analiza załączników graficznych stanowiących integralną cześć decyzji odmawiającej ustalania warunków zabudowy prowadzi jednak do odmienny wniosków. Organy nie wskazały szerokości frontu działki, której dotyczy wniosek inwestora. Zapisy uzasadnień decyzji obu instancji wskazują natomiast na to, że przyjęto, iż "działkę" stanowił teren inwestycyjny. Skarżąca Spółka podnosi zaś, że przez działkę - w rozumieniu tego przepisu - należy uznać całą działkę ewidencyjną, na której ma być realizowana planowana inwestycja, a nie jedynie jej część. Sąd podziela pogląd, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Tym samym należy przyznać rację Skarżącej, że rozumienie pojęcia "działka" użytego w § 3 ust. 2 cyt. rozporządzania przyjęte przez Organy nie znajduje oparcia w treści przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca przy redagowaniu przepisów ustawy jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi terenu inwestycji, prawodawca odwołał się także wprost w pozostałych regulacjach cyt. rozporządzenia. Świadczy to o tym, że zamiarem prawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Sądowi wprawdzie znane jest orzecznictwo, w którym dopuszczono ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, jednak rozwiązanie to jest zastrzeżone wyłącznie dla nietypowych stanów faktyczno-prawnych. Dotyczy to m. in. sytuacji, gdy tylko część działki objęta jest planem miejscowym. W takim wypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. m. in. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; z 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1881/18). Nie stanowi to jednak bynajmniej reguły, a dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych, która to nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy, niezależnie od tego, że skarżąca Spółka zamierzała zalegalizować inwestycję zrealizowaną na części działki nr [...] z obrębu [...] - frontem działki przylegającym do drogi jest nie tylko część działki objęta inwestycją, ale cała długość działki przylegająca do drogi, wskazana jako front działki. Zdaniem Sądu zatem, określenie obszaru analizowanego w oparciu o szerokość frontu, mierzoną odcinkiem AB oznaczonym na załączniku graficznym analizy - jest błędne. Odcinek ten nie stanowił frontu działki w rozumieniu w § 3 ust. 2 cyt. rozporządzania, co potwierdza także skarżąca Spółka. Tymczasem warunkiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest ustalenie, gdzie znajduje się front działki i jakiej jest szerokości. Z kolei skutkiem ograniczenia frontu działki do części działki stanowiącego teren inwestycyjny jest niewłaściwe ustalenie granic obszaru analizowanego. Promień okręgu, którego obwód wyznacza granice obszaru analizowanego jest mniejszy, aniżeli trzykrotna szerokość frontu działki nr [...], która stanowi 384 m (3 x 128 m). W orzecznictwie wskazuje się, że określenie granic terenu inwestycji poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi na załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, że działka inwestycyjna rozumiana być musi jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14). Przyjęcie odmiennej wykładni mogłoby prowadzić do obchodzenia przez Inwestorów różnorakich ograniczeń prawnych, w tym zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Skoro przepis ten jednoznacznie wskazuje, że analizą muszą zostać objęte działki sąsiednie, a nie tylko działka na której ma być realizowana inwestycja. Sąd stanowisko to podziela. Zaakceptowanie rozwiązania przyjętego przez Organy, że szerokość frontu działki stanowiącego podstawę do ustalenia obszaru analizowanego, to szerokość terenu inwestycji, w niektórych przypadkach (w zależności od wielkości inwestycji) prowadziłoby do ograniczenia terenu analizowanego jedynie do działki, na której ma być realizowana inwestycja. Sposób zagospodarowania działek sąsiednich nie byłby wówczas w ogóle uwzględniany przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, co przeczy istocie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu, należało więc stwierdzić, że obszar analizowany został wyznaczony wadliwie. Nie pozostaje to bez wpływu na prawidłowość sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co wprost przekłada się na treść decyzji o odmowie ustaleniu warunków zabudowy. Sąd dopatrzył się naruszenia przez Organy obu instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a przez Organ II. instancji także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu decyzje Organów obu instancji naruszyły również przepisy prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy oraz § 3 cyt. rozporządzenia, opierając rozstrzygnięcia na wadliwej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd uznał także, że na skutek braku prawidłowej analizy architektoniczno-urbanistycznej inne przywołane przez skarżącą Spółkę okoliczności wymykają się kontroli, z uwagi na niemożność ich weryfikacji podyktowaną niewystarczającym materiałem dowodowym. Pominięcie części obszaru, który powinien być objęty analizą, czyni jej wyniki nieprzydatnymi zważywszy, że wyniki są jedynie cząstkowe i jako takie nie mogły być miarodajne. W konsekwencji Sąd odstąpił od oceny pozostałych zarzutów skargi wobec wyeliminowania obu wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 135 p.p.s.a. - orzekł jak sentencji. W przedmiocie kosztów rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organy uwzględnią uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności Organ I. instancji winien po wyznaczeniu adekwatnego obszaru analizowanego uzyskać kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.