I OSK 3838/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Ł. i B. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 90/18 w sprawie ze skargi S. Ł. i B. Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 90/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę S. Ł. i B. Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji . Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Zarządzeniem Nr [...] z [...] września 1983 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego w [...] i jego podziale na normatywne działki budowlane Naczelnik Miasta [...] ustalił granice terenu budowlanego w mieście [...] i jego podział na normatywne działki budowlane. Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej z 1983 r. Nr [...], poz. [...]. Decyzją z [...] marca 1984 r. Naczelnik Miasta [...] orzekł o ustaleniu na rzecz S. i B. Ł. odszkodowania za przejęty na własność Państwa zarządzeniem Nr [...] grunt i składniki roślinne w wysokości 576 218 zł, położony w mieście [...] oznaczony w ewidencji gruntów pod poz. [...], numer geodezyjny działki [...] o powierzchni [...] ha – K.w. [...]. Następnie decyzją z [...] czerwca 1984 r. Naczelnik Miasta [...] zmienił - na podstawie art. 155 K.p.a. – powyższą decyzję z [...] marca 1984 r. zwiększając wysokość przyznanego S. i B. Ł. odszkodowania o wartość składników budowalnych, tj. o kwotę 23 175 zł. Zatem łączna wartość przyznanego odszkodowania wyniosła 599 393 zł. Pismem z [...] stycznia 2017 r. S. Ł. i B. Ł. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] marca 1984 r. i zmieniającej ją decyzji z [...] czerwca 1984r. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1984 r. i decyzji z [...] czerwca 1984 r. Na skutek odwołania stron Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wyżej przedstawiona nieruchomość przeszła na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r., Nr 27, poz. 192; zwanej dalej ustawą z 1972 r.). Podstawą prawną decyzji przyznającej odszkodowanie był art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 r. oraz art. 8 ust. 8, 9 i 12 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64, ze zm.; zwanej dalej ustawą z 1958 r.). W myśl art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 r. za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłacało się odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej Minister wskazał, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego brak podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za przejętą w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z 1972 r. nieruchomość nie jest oczywisty. Prawo do odszkodowania wynika z art. 10 ust. 1, choć nie precyzuje on formy, w jakiej następuje jego ustalenie. Organ zwrócił jednak uwagę na art. 20 ust. 1, wedle którego do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. Według organu powyższe stwarza domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją tej ustawy w tym odnośnie odszkodowania za przejęty grunt. Odnosząc się do dalszych twierdzeń odwołujących, Minister wskazał, że w ustawie z 1972 r. brak jest precyzyjnych i jednoznacznych przepisów co do sposobu ustalenia odszkodowania. Z art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 r. nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z 1958 r., tj. w szczególności po przeprowadzeniu rozprawy. Ustawodawca wskazał tylko, że odszkodowanie wypłaca się na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Organ podkreślił, że nie można stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których wykonywanie następowało w innym systemie prawnym. Minister zauważył, że po rozpatrzeniu podania S. Ł. z [...] czerwca 1984 r. Naczelnik zmienił swoją decyzję z [...] marca 1984 r. na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 155 k.p.a., zwiększając wysokość przyznanego odszkodowania o wartość składników budowlanych tj. o kwotę 23 175 zł. Niewątpliwie przemawiał za tym słuszny interes strony, gdyż jak wskazał skarżący na części nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa znajdowało się szambo wraz z przyłączem kanalizacyjnym, które nie zostały uwzględnione podczas szacowania innych składników. Ponadto organ wskazał, iż w opinii biegłego rzeczoznawcy do spraw budownictwa z listy Urzędu Miejskiego we [...] z maja 1984 r. znajduje się wycena wartości odszkodowania za szambo oraz przyłącza kanalizacyjne znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości na kwotę 23 175 zł. Zdaniem organu brak jest podstaw do uznania, że przyznane odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo. Tym bardziej, że pomimo prawidłowego pouczenia stron skarżący nie zaskarżyli decyzji z [...] czerwca 1984 r., a zatem nie kwestionowali wysokości przyznanego im odszkodowania. W świetle powyższego Minister stwierdził, że decyzja z [...] marca 1984 r. i decyzja z [...] czerwca 1984 r., nie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badane w postępowaniu nieważnościowym decyzje naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. B. Ł. i S. Ł. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organom rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art.107 § 3 k.p.a., przez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a przede wszystkim zawarcie w uzasadnieniu decyzji błędnych ocen prawnych tego stanu. Zdaniem skarżących załatwienie sprawy odszkodowania w formie decyzji uznać należy za działanie sprzeczne z prawem, skutkujące nieważnością takiej decyzji. Jeśli przyjąć, iż sprawa odszkodowania mogła (lub powinna) być załatwiona w formie decyzji administracyjnej, a takiej formy aktu administracyjnego przepisy ustawy z 1972 r. nie przewidywały wprost, to nie może budzić wątpliwości, iż tryb wydania takiej decyzji winien wynikać z przepisów ogólnych (k.p.a.) lub przepisów szczególnych (ustawy z 1958 r.). Ponadto podnieśli zarzut, że z przepisów wynikał obowiązek przeprowadzenia przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie rozprawy administracyjnej, która nie została przeprowadzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał na wstępie, iż kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym, które dotyczyło decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] marca 1984 r. o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania za przejęty na własność Państwa grunt i składniki roślinne, położony w mieście [...], oznaczony numerem geodezyjnym działki [...] o powierzchni [...] ha i decyzji z [...] czerwca 1984 r. zwiększającej wysokość przyznanego odszkodowania o wartość składników budowalnych. Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., których zaistnienie ocenia się według stanu faktycznego oraz prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo uznał brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1984 r. Zdaniem Sądu z przedstawionego stanu sprawy, akt sprawy i treści wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji wynika, że organy dokonały oceny decyzji z 1984 r. w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności w kontekście podstawy wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał ocenę tę za prawidłową. Następnie Sąd wskazał, iż według skarżących: po pierwsze - terenowe organy administracji publicznej nie były zobowiązane do wydawania decyzji w przedmiocie odszkodowania za przejmowane nieruchomości i wydanie takiej decyzji oznaczało wydanie bez podstawy prawnej; po drugie - przeprowadzenie rozprawy miało charakter obligatoryjny, a to przy przyjęciu, że sprawa odszkodowawcza mogła być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Brak przeprowadzenia rozprawy zdaniem skarżących świadczy o wydaniu decyzji odszkodowawczej z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie kwestii istnienia podstawy prawnej upoważniającej do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie ustawy z 1972 r. Sąd zauważył, iż podobnie jak pojęcie rażącego naruszenia prawa, tak i zwrot "bez podstawy prawnej", nie zawiera ustawowej definicji, a jego wypełnienie nastąpiło w doktrynie i judykaturze. Sąd zwrócił uwagę, iż przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo taki przepis jest, ale nie spełnia wymagań stawianych podstawie prawnej, w tym zwłaszcza w zakresie formy rozstrzygnięcia, a szczególnie wówczas gdy określony obowiązek lub uprawnienie powstają z mocy prawa (p. J. Borkowski w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 806-807, i cytowane tam orzecznictwo). Sąd wskazał, iż według organu w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany jest pogląd, że brak podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za przejętą w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z 1972 r. nieruchomość nie jest oczywisty. Prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 ustawy z 1972 r. wynika z jej art. 10 ust. 1, który stanowił, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłacało się odszkodowanie na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. Przepis ten istotnie nie precyzuje formy, w jakiej następuje ustalenie odszkodowania. Nie wynika ona jednoznacznie również z żadnego innego jej przepisu. Sąd podał, że w punkcie 5 zarządzenia Nr [...] wskazano, że odszkodowanie pieniężne za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa dotychczasowi właściciele (współwłaściciele) otrzymują na warunkach określonych w art. 10 ustawy z 1972 r. Rozstrzygnięcia w tym zakresie nastąpią w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Zarząd Gospodarki Terenowej w [...]. Według Sądu należy jednak mieć na uwadze brzmienie art. 20 ust. 1 tej ustawy, wedle którego do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. Dalej Sąd opowiedział się za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 10 marca 2015 r. (I OSK 1534/13), cytując jego fragment, a według którego art. 20 ust. 1 ustawy z 1972 r. stwarza domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją tej ustawy i wymaga wydania władczych rozstrzygnięć. Według NSA do tego zakresu należy materia odszkodowania za przejęty grunt. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Ustawa ta działanie z mocy prawa przewidziała wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności (art. 5 ust. 2). Sformułowanie "wypłaca się" nie przekreśla formy decyzji w tym przypadku, bo stanowi tylko o obowiązku wypłaty i trybie jego ustalenia. Wzmacnia ten pogląd brzmienie art. 8 ust. 8 ustawy z 1958 r. określającego zasady ustalenia odszkodowania za grunt w mieście (w zależności od tego, czy wywłaszczeniu podlega całość gruntu, czy część i w zależności od jego położenia, przy czym operuje nie sztywnymi stawkami, a pojęciami mieszczącymi się w pewnych granicach – "5-10% kosztów wybudowania domu" w pkt 1 lit. a, "do pięciokrotnej wysokości stawek" w pkt 1 lit. b, czy "proporcjonalnie do wartości działki" w pkt 2). Wskazuje to na konieczność dokonywania pewnych ocen i wartościowania, co wykluczało stosowanie konkretnych stawek sprecyzowanych w ust. 9 art. 8 tej ustawy. Przy czym ten ostatni przepis stanowił o sposobie ustalenia wysokości stawki odszkodowania tylko za określone grunty, na podstawie wytycznych wojewody, który mógł je w uzasadnionych gospodarczo przypadkach podwyższyć. Sąd wskazał na przepisy art. 8 ust. 4, 5 i 12 ustawy z 1958 r., które odpowiednio określały sposoby ustalania odszkodowania za zasiewy, uprawy i plony, nadto za plantacje kultur wieloletnich, wreszcie za inne części składowe gruntu, odwołując się odpowiednio do wartości przewidywanych zbiorów, kosztów założenia plantacji i ich pielęgnacji, wreszcie do kosztów odtworzenia. NSA nie podzielił odmiennych poglądów, sprowadzających się do przyjmowania braku podstawy prawnej do wydania decyzji odszkodowawczej za przejęcie nieruchomości na podstawie ustawy z 1972 r. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/06, 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 878/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2004 r., sygn. akt SA/Bk 1132/03), stwierdzając, iż nie wyrażają one stanowiska utrwalonego. Jednak prezentowaną w nich argumentację NSA nie uznał za przekonującą i adekwatną do stanu rozpoznawanej sprawy. W konsekwencji NSA opowiedział się za tezą, wedle której wypłata odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie przepisów ustawy z 1972 r. następowała w formie decyzji. Z kolei odpierając argumentację skargi dotyczącą wydania decyzji z 1984 r. z rażącym naruszeniem prawa, Sąd podkreślił, że z brzemienia normy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (powołując się w tym zakresie na orzecznictwo NSA i SN). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa". Sąd w zakresie zarzutu braku przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu odszkodowawczym w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji, wskazując, że w ustawie z 1972 r. brak jest precyzyjnych i jednoznacznych przepisów co do sposobu ustalenia odszkodowania. Kwestia sposobu ustalenia odszkodowania nie była jednoznaczna. Z art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 r. nie wynikało wprost, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z 1958 r. Ponadto, zasady ustalania odszkodowania w ustawie z 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy wiązała się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym - art. 22 (art. 21). Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie odszkodowanie ustalone zostało przez biegłego, będącego osobą uprawnioną do sporządzania takich opinii, wobec tego brak jest podstaw do uznania, że przyznane odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo. Ponadto, pomimo prawidłowego pouczenia stron o przysługujących im środkach odwoławczych, co wynika z treści decyzji z [...] czerwca 1984 r., skarżący nie zaskarżyli ww. decyzji z [...] czerwca 1984 r., a zatem nie kwestionowali wysokości przyznanego im odszkodowania. Sąd stwierdził, iż skoro stosowanie przepisów ustawy z 1972 r. i ustawy z 1958 r. wywoływało rozbieżności w orzecznictwie administracyjnym jak i sądowym, to naruszenie wskazanych przepisów nie może mieć charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podzielają skarżący. Miejscem na interpretacje przepisów jest postępowanie zwykłe. Zatem kwestia zastosowania art. 22 (art. 21) ustawy z 1958 r., jako mogąca budzić rozbieżności na gruncie przepisów przywołanej wyżej ustawy z 1972 r., nie może przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji z 1984 r. Tym samym Sąd nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wywiedli S. Ł. i B. Ł., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie wyroku uchylającego wcześniejsze decyzje organów obu instancji, bądź przekazanie sprawy sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili: 1. rażące naruszenie prawa materialnego: - art. 22 i art. 23 ust. 2 ustawy z 1958 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez ich błędne niezastosowanie w sprawie, mimo iż organ ustalający odszkodowanie za wywłaszczoną (przejętą na rzecz Skarbu Państwa) nieruchomość, ustalenia tego odszkodowania dokonał poprzez wydanie decyzji administracyjnej, nie przeprowadzając przed jej wydaniem wymaganej rozprawy, na podstawie wyników której odszkodowanie to zostało ustalone, co skutkowało błędnym nieuznaniem, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, - art. 89 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego nieuzasadnione pominięcie i nie zastosowanie w sprawie, mimo iż sprawa o ustalenie odszkodowania zakończona wydaniem decyzji administracyjnej, wymagała przeprowadzenia rozprawy, gdyż było to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych rzeczoznawców szacujących nieruchomość i nakłady budowlane na niej, co skutkowało błędnym nieuznaniem, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o błędne uznanie, iż decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie naruszyła przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 i art. 23 ust. 2 ustawy z 1958 r. oraz art. 89 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się w tym miejscu do zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zauważyć należy, że podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji stanowił art. 151 p.p.s.a., a nie wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ponadto przepis ten ma charakter tzw. wynikowy, innymi słowy z przepisu tego wynika wyłącznie forma orzeczenia w sprawie ze skargi sądowoadministracyjnej - uchylenie decyzji - o ile sąd dochodzi do wniosku, że skargę uwzględnia. Wskazany przepis w istocie nie może stanowić co do reguły samodzielnej podstawy kasacyjnej, skoro ma ogólny (blankietowy) charakter, stawiając zaś zarzut jego naruszenia należy powiązać go z innymi, konkretnymi przepisami. W niniejszej sprawie przepis ten powiązano z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 89 § 2 kpa, czyli w powiązaniu z przepisem prawa materialnego w związku z przepisem prawa procesowego. Sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa procesowego uzasadnia jego rozpoznanie w ramach odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. W okolicznościach niniejszego postępowania istotnym ograniczeniem zakresu kontroli decyzji o przyznaniu odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 1972 r. - co trafnie akcentował Sąd I instancji - jest nieważnościowy, a więc nadzwyczajny charakter kontrolowanego postępowania (art. 156 i nast. k.p.a.). Wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia administracyjnego w powyższym trybie wymaga zatem wykazania kwalifikowanych wadliwości prawnych, których katalog przewiduje art. 156 § 1 k.p.a. Nie wystarczy zatem wykazanie "zwykłej" wadliwości dokonanej w toku postępowania, aby mogło nastąpić wzruszenie decyzji administracyjnej cieszącej się walorem ostateczności. Postępowanie nieważnościowe ma na celu ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). O tym, że dany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa; 2) charakter przepisu, który został naruszony oraz 3) racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Pierwszy z podniesionych zarzutów, w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczy naruszenia art. 22 i art. 23 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez ich błędne niezastosowanie, pomimo że ustalenie odszkodowania nastąpiło w formie decyzji administracyjnej wydanej bez uprzedniego przeprowadzenia rozprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji odniósł się do powyższego zagadnienia stwierdzając, że w ustawie z 1972 r. brak jest precyzyjnych i jednoznacznych przepisów co do sposobu ustalania odszkodowania. Z art. 10 ust. 1 tej ustawy nie wynikało wprost, aby ustalenie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto, zasady ustalania odszkodowania w ustawie z 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy wiązała się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 20 ust. 1 do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji przepis art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 r. nie precyzuje formy, w jakiej następuje ustalenie odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 tejże ustawy. Forma ta nie wynika także jednoznacznie z innych przepisów tej ustawy. Na tym tle w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dochodziło do kontrowersji, której skutkiem były rozbieżności w postrzeganiu formy prawnej załatwienia kwestii odszkodowania za przejęty grunt (vide: wyrok NSA z dnia 10 maca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/13 i przywołane tam orzecznictwo, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Potwierdza to postawioną w sprawie tezę o braku jednoznaczności interpretacyjnej normy prawnej określającej formę orzeczenia o odszkodowaniu. Skoro więc proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa nie wskazuje na ich oczywistą niezgodność, to niemożliwe jest postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa formie rozstrzygnięcia o odszkodowaniu. Niezależnie od powyższych uwag wypada wskazać na treść przytoczonego powyżej art. 20 ust. 1 ustawy z 1972 r., który stwarza domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją tej ustawy, we wszystkich kwestiach wymagających wydania władczych rozstrzygnięć. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowe stanowisko prezentowane w niniejszej sprawie, zgodnie z którym omawiany przepis ustawy z 1972 r. stanowi podstawę do przyjęcia, że również materia odszkodowawcza za przejęty grunt podlegała rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Natomiast sformułowanie "wypłaca się" użyte w art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 r. nie przekreśla formy decyzji w tym przypadku, bowiem stanowi tylko o obowiązku wypłaty i trybie jego ustalenia (vide: wyrok NSA z dnia 10 maca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 r. nie wynika, aby ustalenie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. w szczególności po przeprowadzeniu rozprawy. Jak wyżej zaznaczono ustawodawca wskazał tylko, że odszkodowanie wypłaca się na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że zasady ustalania odszkodowania w ustawie z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zostały uregulowane w rozdziale 2 zatytułowanym "Odszkodowanie". Kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 - "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Wskazać należy, że ustawa z 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego (...) nie ustanawiała wprost obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Obowiązek taki nie wynikał również z obowiązujących w dacie wydania decyzji odszkodowawczej przepisów k.p.a., które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy. Przepis art. 89 kpa stanowił, że organ administracji państwowej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Wskazać należy, że odszkodowanie za przejętą nieruchomość ustalone zostało przez biegłego, a strony nie kwestionowały wysokości odszkodowania. Nie znajdują żadnego potwierdzenia w aktach sprawy twierdzenia kasatora co do konieczności przeprowadzenia w danej sprawie rozprawy administracyjnej. Z materiału dowodowego nie wynika, aby strony podważały ustalenia zawarte w operacie szacunkowym, nadto od decyzji przyznających odszkodowanie strony nie wniosły odwołania. Z powyższego wynika, że nie jest kwestią oczywistą, czy odesłanie zawarte w art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego (...) przy ustalaniu odszkodowania nakładało obowiązek stosowania w całości procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym art. 21 i 22 tej ustawy. Skoro więc w niniejszej sprawie wykładnia prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego (...) w kontekście regulacji zawartej w ustawie z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie była oczywista, to nie można było twierdzić, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja rażąco - w rozumieniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszała prawo. Podkreślić ponownie należy, że zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela strona skarżąca. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. W niniejszej sprawie wykładnia prawa materialnego, to jest przepisów ustawy z 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego (...) nie była oczywista, wobec czego nie można twierdzić, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja rażąco - w rozumieniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszała prawo. Tym samym oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie za prawidłowe uznał stanowisko organu, że decyzje Naczelnika Miasta [...] o ustaleniu odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił. ----------------------- 2 13 i 1