VIII SA/Wa 858/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przysusze na uchwałę Rady Gminy Wieniawa z dnia 29 marca 2018 r. nr XXXIX.336.2018 w przedmiocie przejęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Wieniawa w 2018 roku. 1. stwierdza nieważność § 5 ust. 7 załącznika zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części. Rada Gminy w [...] (dalej: "Rada Gminy", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017 poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.) i z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2017 poz. 1840, dalej: u.o.z.), podjęła w dniu [...] marca 2018 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 roku". Pismem z 31 października 2019 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł do sądu administracyjnego skargę na ww. uchwałę. Zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa tj: art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez niezrealizowanie wynikających ze wskazanej normy kompetencyjnej ustawowych obowiązków w tym w: - § 5 ust. 7 poprzez brak wskazania lekarza wykonującego zabiegi sterylizacji lub kastracji; - § 7 ust. 2 poprzez brak wskazania konkretnego lekarza dokonującego uśpienia ślepych miotów na podstawie umowy z gminą. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej przepisów zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w at. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Jak każdy akt prawa miejscowego uchwała nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Zdaniem skarżącego, obowiązujące przepisy ustawy naruszają § 5 przedmiotowej uchwały poprzez brak wskazania lekarza wykonującego zabiegi sterylizacji i kastracji. Ponadto w § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie wskazano konkretnego lekarza dokonującego uśpienia ślepych miotów na podstawie umowy z gminą. Konkludując Prokurator stwierdził, że uchwała Nr [...] wydana została z naruszeniem wskazanych w niej przepisów i bez prawnego umocowania i jako sprzeczna z prawem jest nieważna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wskazał m.in., że nie sposób wskazać, aby zgodnie z wymaganiami ustawy o ochronie zwierząt Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt miał zawierać wskazanie konkretnego lekarza wykonującego zabiegi sterylizacji i kastracji oraz dokonującego uśpienia ślepych miotów na podstawie umowy z gminą. Rada Gminy zauważyła, że wskazanie konkretnego podmiotu zostało wymienione jedynie w pkt 7 ust. 2 art. 11a u.o.z. tj. wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Natomiast pkt 4 ust. 2 dotyczący obowiązkowej sterylizacji i kastracji praz pkt 6 ust. 2 nie stanowi w przeciwieństwie do pkt 7 obowiązku wskazania konkretnego lekarza. Zdaniem organu, zarówno wykładnia literalna art. 11 a, jak i wykładnia celowościowa nie dają podstaw do wskazywania jako obowiązkowy element programu konkretnego podmiotu (lekarza), który wykonywałby czynności wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z: 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy przytoczyć brzmienie przepisu art. 11a u.o.z. Stanowi on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada Gminy, wypełniając powyższy obowiązek, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnym oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2). Rada Gminy, podejmując przedmiotową uchwałę, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 u.o.z. Organ jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne; uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. W tym kontekście w pierwszej kolejności podnieść należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., wskazując w § 5 ust. 7 załącznika, że zwierzęta trafiające do schroniska, jeżeli nie znaleziono ich właściciela będą poddawane obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji wyłącznie przez lekarza weterynarii, z wyjątkiem zwierząt których wiek lub stan zdrowia nie pozwala na wykonanie zabiegu. W przywołanym powyżej przepisie Rada Gminy nie wskazała konkretnego lekarza weterynarii, który będzie wykonywał sterylizację lub kastrację zwierząt bezdomnych, jak i nie wskazała miejsca (np. danych przychodni) w którym zadanie to będzie realizowane. Sąd zauważa także, że w żadnym z uregulowań uchwały nie zawarto także danych lekarzy współpracujących ze schroniskiem, jak i danych lekarza, z którym Gmina podpisała stosowną umowę. Wymaga bowiem podkreślenia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, powołując się na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, wskazuje się, iż charakter ten nie będzie zachowany, jeśli w Programie tym nie zostaną wskazane konkretne podmioty realizujące określone w nim zadania. Tym samym, w odniesieniu do tego typu regulacji należy przyjmować, że w przypadku niewskazania danych konkretnego podmiotu i jego adresu, uniemożliwiona będzie zarazem możliwość skutecznej realizacji zadań wynikających z przyjętego Programu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1255/16, LEX nr 2284663). Dlatego też, w ocenie Sądu, uznać należy, że zaskarżona uchwała w § 5 ust. 7 załącznika, nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., wskutek czego kontrolowana uchwała w powyższym zakresie ma charakter niepełny i niejednoznaczny. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł w punkcie 1 o stwierdzeniu nieważności § 5 ust. 7 załącznika zaskarżonej uchwały. Jednocześnie Sąd uznał, iż § 7 ust. 2 załącznika zaskarżonej uchwały nie narusza przepisów art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Z zapisu ww. § 7 ust. 2 wynika, iż usypianie ślepych miotów jest dokonywane w Przychodni dla zwierząt "[...]" ul. [...], [...], w pomieszczeniach do tego przeznaczonych i realizowane będzie przez zlecenie dokonania zabiegu lekarzowi weterynarii, z którym Gmina [...] podpisała umowę. A zatem w przytoczonej regulacji Rada Gminy wskazała konkretny podmiot wraz z jego adresem, w którym zadanie usypiania ślepych miotów będzie realizowane, co stanowi o zdatności tej normy do jej wykonania. W odniesieniu do powyższego Sąd uznał, że regulacja § 7 ust. 2 załącznika zaskarżonej uchwały jest zgodna z prawem. Dlatego też, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w pozostałej części, o czym orzekł w punkcie 2 wyroku.