I SA/Wa 1643/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Z. z [...] grudnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda [...]poinformował o wszczęciu w trybie art. 17a ust. 3 w związku z art. 18 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. dalej jako ustawa) postępowania administracyjnego w sprawie nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek wymienionymi w sentencji decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, stanowiącej drogi, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek [...], [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, co potwierdza treść księgi wieczystej KW nr [...] i [...]. Wojewoda [...] wskazał, że na dzień [...] maja 1990 r. z rejestru gruntów sporządzonego wg stanu na [...] maja 1990 r. wynika, że działki o numerach: [...], [...], [...], [...], położone w obrębie ewidencyjnym [...], [...], gminy [...], znajdowały się w [...] grupie rejestrowej i stanowiły własność Skarbu Państwa, natomiast działka o numerze [...], położona w obrębie ewidencyjnym [...], [...], gminy [...], znajdowała się w [...] grupie rejestrowej, a jako władającego wpisano Rejon Dróg Publicznych w [...]. Jako właściciela ww. nieruchomości wpisano Skarb Państwa. Wojewoda [...] podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawiera dokumentu, na podstawie którego działki objęte decyzją komunalizacyjną zostałyby oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Ponadto, organ pierwszej instancji podał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby wystąpiła przesłanka wskazana w art. 11 ust. 1-2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) uniemożliwiająca komunalizację przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że komunalizowane nieruchomości drogowe nie były drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a były niewątpliwie mieniem Skarbu Państwa i należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, tym samym stanowią mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] złożyła Gmina [...] wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji przede wszystkim naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz nie wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, a także jego dowolną ocenę oraz brak należytego uzasadnienia zajętego stanowiska. Odwołująca podkreśliła ponadto, że przedmiotowe działki sklasyfikowane jako drogi stanowią drogi wewnętrzne, nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych oraz nie spełniają przesłanek komunalizacji z mocy prawa w rozumieniu przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu wskazano, że bezsporne jest w niniejszej sprawie, że przedmiotowa nieruchomość, w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 z późn. zm.), co potwierdza treść księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, tj. [...]. Kolejną kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu [...] maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Stwierdzono, że w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że z akt sprawy nie wynika jednocześnie ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownego wpisu w tym zakresie brak jest również w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Wskazano ponadto, że nawet faktyczne władanie nieruchomością odpowiada bowiem przesłance wymienionej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot faktycznie mieniem tym władający musiał w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym na infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd). Tymczasem, z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających, na dzień [...] maja 1990 r., prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości jakiemukolwiek podmiotowi. Mając powyższe na uwadze, jak również regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którą terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, Wojewoda [...] prawidłowo przyjął, że skoro sporne mienie było w dniu [...] maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym), to należało ono, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej ex lege. Organ podkreślił również, że ustalenie charakteru działek nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, istotny jest fakt "należenia" wskazanych działek w rozumieniu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu [...] maja 1990 r., nie jako dróg ale jako gruntu. Stan faktyczny i prawny przedmiotowych działek wskazuje, że mieszczą się one w kryterium określonym przepisem art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W niniejszej sprawie nie wystąpiła też jednocześnie żadna z przesłanek negatywnych określonych w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) Mając na uwadze powyższe Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, w wyniku którego ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka, z tym dniem stała się z mocy prawa mieniem właściwej gminy - Gminy [...]. Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2019 r. złożyła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez błędne i nieuprawnione przyjęcie, że działki oznaczone numerami [...], [...], [...], [...] oraz [...] położone w obrębie [...] w Gminie [...] należały w dniu wejścia w życie ww. ustawy do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym spełniły się przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności ww. działek, b) art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, przejawiające się uznaniem, że na mocy wskazanych przepisów podmiotem zarządzającym działkami nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] stanowiącymi drogi dojazdowe do gruntów rolnych oraz drogę dojazdową do wału przeciwpowodziowego był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy właściwe regulacje w tym zakresie wynikają odpowiednio z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985r., nr 14, poz. 60 ze zm.) w zw. z § 28 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986, nr 6 poz. 33) oraz art. 93 ust. 3 oraz art. 92 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r., nr. 38, poz. 230 ze zm.). 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia i udowodnienia przez organ okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie, obowiązkowi należytego zebrania i oceny materiału dowodowego oraz przeniesienie ciężaru dowodu na stronę postępowania, b) naruszenie art. 10 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego i wymaganego prawem uzasadnienia taktycznego i prawnego oraz brak właściwego odniesienia się do stanowiska strony. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca Gmina [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą według wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. o stwierdzeniu nabycia przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości stanowiących drogi, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, objętych księgą wieczystą KW nr [...] oraz [...] o pow. [...] ha objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191, ze zm.). W myśl powołanego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Sąd wskazuje, że decyzja w przedmiocie komunalizacji mienia ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu [...] maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Obowiązkiem organów administracji orzekających w tym przedmiocie jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości. Organy obowiązane są zatem ustalić, czy według stanu na dzień [...] maja 1990 r., oznaczone mienie stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało do rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie komunalizacji przedmiotowego mienia nastąpiło z urzędu na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepis ten stanowi, że w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami inwentaryzacyjnymi przekazanymi przez gminy do dnia [...] grudnia 2005 r., właściwy wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Podkreślić należy, że wszczęcie z urzędu postępowania komunalizacyjnego nie zwalnia organu wojewódzkiego od obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w stosunku do oznaczonego mienia zaistniały przesłanki komunalizacji wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy. Jak wskazał prawidłowo organ odwoławczy, decydujące znaczenie dla komunalizacji mienia w trybie powołanego przepisu ma stan prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest w dniu 27 maja 1990 r. Zatem w tym zakresie szczególne znaczenia ma ustalenie, czy mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy należało w tym czasie, w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu prawa, do podmiotu w normie tej wymienionego oraz czy nie zachodziły ustawowe wyłączenia, o których, między innymi, mowa w art. 11 ww. ustawy. W ocenie Sądu, prawidłowo ustaliły organy, że będące przedmiotem komunalizacji działki stanowiły w dacie [...] maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, bez wpisu władającego tymi gruntami, co potwierdza treść znajdujących się w aktach sprawy odpisów ww. ksiąg wieczystych. Jednak w niniejszej sprawie nie zostało, w ocenie Sądu, należycie wykazane, że przedmiotowe mienie należało, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo do przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcje organów założycielskich, bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organy dokonały komunalizacji gruntów w niej wymienionych uznając, że grunty te były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższe stanowisko organy sformułowały na podstawie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Zgodnie z powołanym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie były oddane w zarząd lub użytkowanie wieczyste w związku z art. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Odnosząc się do powyższych stwierdzeń Sąd podnosi, że obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest staranne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego mienia objętego decyzją komunalizacyjną w dacie 27 maja 1990 r. W rozpoznawanej sprawie pozostaje bezsporne, że objęte decyzją komunalizacyjną działki drogowe nie były zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W stosunku do ww. działek nie zostały bowiem podjęte uchwały o zaliczeniu do jednej z kategorii dróg publicznych, w tym dróg gminnych oraz lokalnych miejskich czy zakładowych, jak wymagały tego art. 7 oraz art. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W toku postępowania skarżąca Gmina konsekwentnie podnosiła, że przedmiotowe działki drogowe były drogami wewnętrznymi dojazdowymi do gruntów rolnych i wału przeciwpowodziowego ( działka nr [...]), o jakich mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, służącymi wyłącznie do obsługi tych nieruchomości, niezaliczonymi do dróg publicznych. Dostrzec też trzeba, że ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy ewidencyjnej wynika, że objęte zaskarżoną decyzją komunalizacyjną grunty pod drogami znajdują się na terenach rolnych. W konsekwencji organy orzekając w przedmiocie komunalizacji tych gruntów na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. organy nie mogły pominąć kwestii, kto tymi gruntami zarządzał w dacie 27 maja 1990 r. Obowiązkiem organów było wyjaśnienie do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych oraz czy sporne nieruchomości nie były objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. nr 63, poz. 494 ze zm.). Wyjaśnić bowiem trzeba, że w świetle art. 1 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej (por. wyrok NSA z 24 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1347/08). Zatem dopiero w oparciu o te ustalenia możliwe było orzekanie w przedmiocie komunalizacji w odniesieniu do objętych zaskarżoną decyzją gruntów na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nieprzeprowadzenie zaś prawidłowego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną powoduje, że rozstrzygnięcia organów obu instancji należy ocenić jako podjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. polega zaś na wydaniu decyzji potwierdzającej komunalizację przedmiotowego mienia bez ustalenia ustawowych przesłanek komunalizacji. W stosunku do działki oznaczonej nr [...] - drogi dojazdowej do wału przeciwpowodziowego organy winny przeanalizować obowiązujące w dacie [...] maja 1990 r. przepisy ustawy prawo wodne z dnia 24 października 1974 r. ( Dz.U. z 1974 r. nr 38, poz.230 ) w zakresie, w jakim mają one zastosowanie do tego typu nieruchomości. Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie organy orzekające w sposób wyczerpujący zgromadzą materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonają ustaleń w zakresie istnienia ustawowych przesłanek komunalizacji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200p.p.s.a..