II OSK 1781/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2439/19 o odrzuceniu skargi [...] S.A. w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie dokonania zmiany w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2439/19, odrzucił skargę [...] S.A. w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], w przedmiocie dokonania zmiany w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zaskarżona uchwała podjęta została w toku procedury planistycznej, na podstawie m.in. art. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", który stanowi o tym, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – ponawia czynności, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (ust. 1). Sąd meriti wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie planów miejscowych należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Z uwagi na powyższe, ewentualny wyrok Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie mógłby mieć wpływ na treść aktualnej procedury i zamierzeń planistycznych zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] w [...] – część A. W obecnie obowiązującej procedurze niedopuszczalna jest zdaniem Sądu pierwszej instancji ingerencja sądu administracyjnego w tok procedury planistycznej. Sąd może oceniać jedynie uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie czy ustalenia w niej przyjęte nie naruszają interesu prawnego strony, oraz czy rada miasta (gminy) nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego. Ponadto prawodawca nie przewidział w obecnie obowiązującej ustawie możliwości odrębnego zaskarżania uchwał podejmowanych w toku procedury uchwałodawczej, czy samej procedury podczas jej trwania. Skoro zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." orzekł jak w sentencji postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła [...] S.A. w [...]. Zaskarżając je w całości zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) – dalej: "u.s.g." w związku z art. 140 K.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dopuszczenie na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, w tym na działkach stanowiących własność skarżącego zabudowy o charakterze wyłącznie jednorodzinnym, w miejsce dotychczasowej zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, w sytuacji, gdy nie zachodziła konieczność podjęcia uchwały w tym zakresie oraz wbrew obowiązującemu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącego; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że interes prawny skarżącego nie został naruszony, W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Sprawia to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, dokonywana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. nie są zasadne. Na wstępie zaznaczyć należy, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów u.p.z.p. Uchwały z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa gospodarczego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia. Jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego; - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Zaskarżona przez Spółkę uchwała – jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji - podjęta została w toku procedury planistycznej, przed uchwaleniem planu miejscowego. To zaś oznacza, że podlega regulacjom ustanowionym w u.p.z.p. normującym proces legislacyjny stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem ustawa ta reguluje etapy i czynności podejmowane w toku procedury planistycznej. Skoro więc uchwała w sprawie dokonania zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uwzględnienie wniesionych uwag stanowi element procedury planistycznej - uchwalania planu miejscowego – to jej podważenie możliwe jest wyłącznie poprzez zaskarżenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym uznać należy, że skarżąca Spółka nie wykazała, aby postanowienia uchwały, w której stwierdza się uwzględnienie dwóch uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziły do zmiany jej sytuacji prawnej poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień wywiedzionych z normy prawa materialnego, w szczególności z art. 140 K.c. Zaskarżona uchwała nie jest dla skarżącej Spółki źródłem praw, ani obowiązków, nie jest bowiem aktem, który kształtuje na tym etapie procedury planistycznej sytuację prawną skarżącej Spółki, a zatem nie powoduje naruszeń w sferze materialnoprawnych uprawnień skarżącej. Kontroli zgodności z prawem tej uchwały może bowiem dokonać sąd administracyjny dopiero przy rozpoznaniu skargi na końcową uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.